Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 января 2016 г. N 14-АПГ15-34 Об оспаривании подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента департамента социальной защиты Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Назначение государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 января 2016 г. N 14-АПГ15-34

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению Колесова А.A.

о признании не действующим в части подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента департамента социальной защиты Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Назначение государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области"

по апелляционной жалобе Колесова А.А.

на решение Воронежского областного суда от 14 сентября 2015 г., которым в удовлетворении его заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Колесова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя департамента социальной защиты Воронежской области Тюниной Ю.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом департамента труда и социального развития Воронежской области от 10 июня 2013 г. N 2076/ОД утвержден Административный регламент департамента социальной защиты Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Назначение государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области" (далее по тексту - Административный регламент).

Документ опубликован в изданиях "Воронежский курьер" N 63-64 от 15 июня 2013 г. и "Собрание законодательства Воронежской области" N 17.

Указом Губернатора Воронежской области от 6 ноября 2013 г. N 414-У "Об оптимизации деятельности исполнительных органов государственной власти Воронежской области" департамент труда и социального развития Воронежской области переименован в департамент социальной защиты Воронежской области.

В настоящее время нормативный правовой акт действует в редакции приказа департамента социальной защиты Воронежской области от 25 мая 2015 г. N 1071/ОД.

Абзацем пятым подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента установлено, что документами, подлежащими обязательному представлению заявителем для предоставления государственной услуги для граждан, указанных в подпунктах "а", "б" пункта 1.2.1 данного Административного регламента, являются:

а) заявление в письменной форме (в электронной форме) от себя лично или от имени своей семьи или опекуна, попечителя или другого законного представителя об оказании государственной социальной помощи по форме согласно приложениям NN 2, 3 к данному Административному регламенту и по форме, утвержденной приказом департамента от 24 сентября 2013 г. N 3156/ОД "Об оказании государственной социальной помощи на основании социального контракта";

б) справки о доходах всех членов семьи за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения за государственной социальной помощью;

в) справка (справки), подтверждающая инвалидность, выдаваемая федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, в случае если в семье имеются инвалиды.

Колесов А.А. обратился в суд с заявлением о признании вышеуказанных положений подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента противоречащим федеральному законодательству в той части, в которой он исключает возможность подачи заявления о предоставлении государственной услуги малоимущими семьями, в которых имеются трудоспособные члены, у которых отсутствует доход, связанный с осуществлением ими трудовой деятельности, и которые не признаны безработными или инвалидами.

Колесов А.А. считал нормативный правовой акт противоречащим части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", статье 15 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", части 1 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пункту 2 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95.

Ссылаясь на вышеуказанные нормы законодательства Российской Федерации, Колесов А.А. указывал, что само по себе неосуществление гражданином трудовой деятельности, отсутствие у гражданина статуса безработного или инвалидности, не могут признаваться обстоятельствами, зависящими от данного гражданина, в связи с чем заявитель полагал, что малоимущие семьи, членами которых являются указанные граждане, вправе обращаться за назначением государственной социальной помощи, поскольку они отвечают определению получателя государственной социальной помощи, содержащемуся в части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Между тем, абзац пятый подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента, по его мнению, создает препятствия для назначения указанным малоимущим семьям государственной социальной помощи, поскольку в качестве обязательного требования для оказания государственной услуги предусматривает необходимость представления справок о доходах всех членов семьи за три предшествующих подаче заявления месяца.

Приведенные противоречия, по мнению административного истца, повлекли нарушение его прав, поскольку департаментом социальной защиты Воронежской области было принято решение об отказе в предоставлении семье Колесова А.А. государственной социальной помощи по тем основаниям, что один из членов семьи не осуществляет трудовую деятельность, не признан в установленном порядке безработным или инвалидом.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, Колесов А.А. просил признать оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части не действующим.

Решением Воронежского областного суда от 14 сентября 2015 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе Колесов А.А. просит отменить решение суда первой инстанции, как постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушением норм материального права.

Колесов А.А. указывает на то, что судом оставлены без внимания его доводы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта статье 15 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", части 1 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пункту 2 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95.

По его мнению, судом не было учтено, что не у каждого члена малоимущей семьи имеется доход в силу различного рода обстоятельств (малолетний возраст, невозможность трудоустройства), в связи с чем, представление справки о доходах такого члена семьи является невозможным, что, в свою очередь, является препятствием в доступе к государственной услуге.

Колесов А.А. также указывает, что ни федеральное законодательство, ни законодательство Воронежской области не определяет критерии, по которым малоимущая семья или малоимущий одиноко проживающий гражданин могут быть признаны имеющими по независящим от них причинам среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. Между тем, оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части ставит возможность получения малоимущими семьями государственной социальной помощи в зависимость от наличия у каждого из членов такой семьи дохода, подтверждаемого соответствующей справкой, и создает возможность для отказа в приеме заявления или отказа в назначении государственной социальной помощи.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель департамента социальной защиты Воронежской области и участвующий в деле прокурор считают решение суда законным и обоснованным, просят оставить его без изменения.

Колесов А.А. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель департамента социальной защиты Воронежской области Тюнина Ю.Г. против доводов апелляционной жалобы возражала. Просила оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пунктам 5 и 6 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правого акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а также требования о признании оспариваемого нормативного правого акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правого акта или отдельных его положений.

Аналогичные нормы содержались и в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, которыми руководствовался суд первой инстанции при рассмотрении данного дела по существу.

Из приведенных положений закона следует вывод о том, что с административным иском о признании нормативного правового акта не действующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права. При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правого акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Судом установлено, что причиной обращения Колесова А.А. в суд стало решение департамента социальной защиты Воронежской области об отказе в назначении семье Колесова А.А. государственной социальной помощи по тем основаниям, что данная семья не имеет права на ее назначение.

Поскольку из приложенного Колесовым А.А. к заявлению в суд письма департамента социальной защиты Воронежской области от 27 июля 2015 г. N 82-11/8033 не следует, что отказ в назначении семье Колесова А.А. государственной социальной помощи обусловлен несоблюдением заявителем требований абзаца пятого подпункта 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента, то есть непредставлением заявителем справок о доходах всех членов своей семьи, то суд пришел к выводу о том, что заявление Колесова А.А. об оказании государственной социальной помощи его семье было рассмотрено и по нему принято решение, а факт отсутствия у заявителя справки о доходах одного из членов семьи, как формальное основание, не стало препятствием для его доступа к государственной услуге.

В связи с чем суд сделал правильный вывод о том, что не имеется оснований полагать, что оспариваемой нормой нарушены права, свободы и законные интересы Колесова А.А.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции также правильно указал на то, что оспариваемый Административный регламент в указанной части законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

При этом суд правильно исходил из того, что в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу преамбулы к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ) данный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными этим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

Таким образом, в силу изложенных выше положений действующего федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Правильность такого толкования подтверждается содержанием части 1 статьи 7, части 2 статьи 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ, в соответствии с которыми получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Порядок назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1 обжалуемого Административного регламента предметом его регулирования являются правоотношения, связанные с назначением гражданам государственной социальной помощи в денежном выражении и (или) в натуральной форме.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, абзац пятый подпункта 2.6.1 пункта 2.6 данного Административного регламента, предусматривающий перечень документов, подлежащих обязательному представлению заявителем для предоставления государственной услуги, не может рассматриваться как сужение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, по сравнению с тем, как он определен частью 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ.

Доводы Колесова А.А. о противоречии оспариваемой части нормативного правового акта перечисленным в апелляционной жалобе нормам Трудового кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95, не могут быть приняты во внимание, поскольку указанные нормативные правовые акты не регулируют вопросы предоставления государственной социальной помощи.

Суд первой инстанции, проверив полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия, введения в действие и опубликования, каких-либо существенных нарушений не установил.

Поскольку установленный в подпункте 2.6.1 пункта 2.6 оспариваемого Административного регламента исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления данной государственной услуги, в том числе указанные в абзаце пятом справки о доходах всех членов семьи за три последних месяца, предшествующих обращению за государственной социальной помощью, не противоречит требованиям пункта 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", а также Федеральному закону от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", и не содержит оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, суд пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Воронежского областного суда от 14 сентября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Колесова А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.