Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 9-АПГ15-21 Об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517" и приложения к постановлению Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 9-АПГ15-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Генкиной В.В. и Таратиной Е.С.

о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517" и Приложения к постановлению Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517",

по апелляционным жалобам Правительства Нижегородской области, Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области

на решение Нижегородского областного суда от 14 сентября 2015 года, которым требования Генкиной В.В. и Таратиной Е.С. удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Правительства Нижегородской области Бисиной П.С., Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области Лебедева М.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения Таратиной Е.С. и ее представителя адвоката Аксиньиной М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 декабря 2007 года Правительством Нижегородской области принято постановление N 517 "Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха, Александровского сада, Нижегородского откоса, Архиерейского сада, парка, заложенного в память Александра Сергеевича Пушкина, в г. Нижнем Новгороде и режима использования земель в утвержденных границах", которым утверждены границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения, Автозаводского парка культуры и отдыха, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, в квартале пр. Молодежный, ул. Веденяпина, ул. Смирнова, согласно приложению 1, а также режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия (далее - постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517).

Постановлением Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 внесены изменения.

Согласно пункту 1.1 постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517", Приложение N 1 к постановлению Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 изложено в новой редакции согласно приложению к настоящему постановлению.

В Приложении к постановлению Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 указаны:

- граница территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, в квартале пр. Молодежный, ул. Веденяпина, ул. Смирнова;

- описание границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха;

- координаты поворотных (характерных) точек границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха.

Постановление Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 опубликовано 27 ноября 2014 года в газете "Нижегородские новости" N 209 (5542) и вступило в силу по истечении 10 дней со дня его опубликования.

Генкина В.В. и Таратина Е.С. обратились в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1.1 постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517" и Приложения к постановлению Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517".

В обоснование требований заявители ссылались на то, что в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта изменилась территория Автозаводского парка культуры и отдыха, из которой исключены два земельных участка, площадь одного земельного участка уменьшена.

Поскольку такие изменения привели к значительному уменьшению территории объекта культурного наследия на 228469 кв.м, и фактической утрате ее государственной охраны, Генкина В.В. и Таратина Е.С. полагали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Нижегородской области за пределами полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, нарушает гарантированное статьей 44 Конституции Российской Федерации право на доступ к культурным ценностям и сохранность объектов культурного наследия и противоречит статьям 17, 18, 19, 23, 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Представитель Правительства Нижегородской области в суде первой инстанции возражал против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства области, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав заявителей на доступ к объекту культурного наследия, поскольку законодательство не содержит запрета на уточнение границ территории парка, обусловленное новыми результатами историко-архитектурных и архивных исследований, которые отсутствовали при утверждении границ парка в виде графической схемы в 2007 году.

Представители заинтересованных лиц Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области в суде первой инстанции возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на необоснованное первоначальное включение территории, не содержащей элементов парка, в границы Автозаводского парка культуры и отдыха, предмет охраны которого не утвержден.

Управление Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу представило в суд первой инстанции отзыв, в котором указало на отнесение вопроса об изменении границ объекта культурного наследия регионального значения к собственным полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица Министерства культуры Российской Федерации представил в суд первой инстанции письменный отзыв, в котором указал, что вследствие принятия оспариваемого нормативного правового акта произошло значительное уменьшение территории объекта культурного наследия, которое привело к необоснованному выводу из государственной охраны части земельного участка, занятого объектом культурного наследия.

Решением Нижегородского областного суда от 14 сентября 2015 года заявление Генкиной В.В. и Таратиной Е.С. удовлетворено, пункт 1.1 постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517" и Приложение к постановлению Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517" признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу, с Правительства Нижегородской области в пользу каждого из заявителей взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 150 рублей, а в пользу Таратиной Е.С. также расходы по оплате услуг представителя в размере 7 000 рублей.

На решение Нижегородского областного суда от 14 сентября 2015 года Правительством Нижегородской области, Департаментом градостроительного развития территории Нижегородской области, Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области поданы апелляционные жалобы, в которых содержится просьба об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления, со ссылкой на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, представителем административных истцов - адвокатом Аксиньиной М.В. представлены возражения.

Генкина В.В., представители Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области, Министерства культуры Российской Федерации, Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Согласно частям 2, 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

В преамбуле к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ говорится о том, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктами 1, 3, 4, 6 ст. 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) одним из видов объектов культурного наследия являются ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия.

Статьей 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ предусмотрено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и поименованным Федеральным законом.

В силу статьи 16 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Согласно п.п. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) исключение из реестра объекта культурного наследия регионального значения осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 28 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ содержит перечень оснований для проведения историко-культурной экспертизы, в том числе, в целях исключения объекта культурного наследия из реестра.

Согласно пункту 1 статьи 33 приведенного Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Удовлетворяя заявление Генкиной В.В. и Таратиной Е.С., суд первой инстанции, руководствуясь вышеназванными законоположениями, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Нижегородской области за пределами предоставленных ему полномочий, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права административных истцов, поскольку уменьшение территории парка более чем на треть от его первоначальной площади под видом изменения ранее утвержденных границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), совершенное без проведения особой административной процедуры, предусмотренной статьями 23, 28, 30 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", фактически привело к исключению из числа охраняемых объектов отдельных элементов Автозаводского парка культуры и отдыха (земельных участков с кадастровыми номерами 52:18:0040256:24 и 52:18:0040256:31), а также чугунной ограды парка.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Так, при рассмотрении настоящего дела установлено, что решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 г. N 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения", принятым в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и опубликованным в газете "Нижегородские новости" от 6 октября 1993 г. N 116 (493), находящиеся на территории г. Нижнего Новгорода недвижимые объекты, имеющие историческую, культурную и научную ценность, согласно приложению 1 объявлены памятниками истории и культуры областного значения.

К памятникам архитектуры в подразделе 4 "Объекты ландшафтной архитектуры" Списка памятников истории и культуры областного значения, содержащегося в Приложении 1 к вышеуказанному решению, отнесен объект - Автозаводский парк культуры и отдыха, созданный в 1930-х г.г., расположенный по адресу: Автозаводский район, квартал в границах Молодежный пр., И.И. Киселева пл., Героя Смирнова ул.

Материалами дела подтверждается, что на объект культурного наследия "Автозаводский парк культуры и отдыха" имеется паспорт от 30 марта 2006 года, содержащий схему границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха, в которой отражены границы Автозаводского парка по генплану 1934 года, границы памятника ландшафтной архитектуры "Автозаводский парк культуры и отдыха", фактические границы парка на март 2006 года, включающие как первую, так и вторую очередь парка.

Судом установлено, что до принятия оспариваемого нормативного правового акта состав вышеуказанного объекта культурного наследия не изменялся, конкретизировалось лишь его местонахождение путем указания на квартал в границах Молодежный пр., И.И. Киселева пл., Героя Смирнова ул.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 утверждены границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения, Автозаводского парка культуры и отдыха, расположенного в г. Нижний Новгород, в квартале пр. Молодежный, ул. Веденяпина, ул. Смирнова, согласно приложению 1, а также режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия.

Согласно подпункту "б" пункта 1 приложения N 5 к постановлению Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 (в редакции постановления Правительства области от 31 декабря 2013 г. N 1036) "Режим использования территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха в г. Нижнем Новгороде" запрещается хозяйственная деятельность, нарушающая или изменяющая особенности объекта, послужившие основанием для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а именно:

- элементы первоначальной планировочной структуры парка, являющиеся образцом архитектурно-ландшафтных принципов формирования парковых территорий, характерных для 1930-х годов - трассировка аллей и пешеходных дорожек, местоположение парковых площадей, система размещения малых архитектурных форм и цветочных партеров;

- внешний облик исторических малых архитектурных форм - вход в парк, чугунная ограда;

- видовое разнообразие деревьев и их групп, являющихся историческими элементами благоустройства и озеленения, возникновение которых относится к концу 1950-х - началу 1970-х годов, и закрепляющих первоначальную планировочную структуру парка.

Предмет охраны уточняется на основании комплексных научных исследований в процессе подготовки научно-проектной документации по сохранению объекта культурного наследия.

В соответствии с оспариваемым пунктом 1.1 постановления Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2014 года N 790 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517", Приложение N 1 к постановлению Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 изложено в новой редакции, которая содержит данные о границе территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород в квартале пр. Молодежный, ул. Веденяпина, ул. Смирнова (без приведения рисунка); описание границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха; координаты поворотных (характерных) точек границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Автозаводского парка культуры и отдыха.

Как установлено судом первой инстанции, основанием для принятия оспариваемого постановления послужил проект границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - "Автозаводский парк культуры и отдыха", разработанный обществом с ограниченной ответственностью "Сфера", в котором содержатся выводы о необходимости уточнения границ территории объекта культурного наследия ввиду утраты первоначального историко-культурного значения части парка.

Сопоставив проект границ территории объекта культурного наследия, разработанный лицами, не уполномоченными на проведение историко-культурной экспертизы в отсутствие необходимых комплексных научных исследований, с графической схемой границ территории Автозаводского парка культуры и отдыха, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2007 года N 517 в первоначальной редакции, содержащей описание границ территорий объектов культурного наследия, кадастровыми паспортами земельных участков, входящих в границы территории объекта культурного наследия и кадастровым планом территории, паспортами объекта культурного наследия от 30 марта 2006 года и от 30 июля 2015 года, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в результате принятия оспариваемого постановления из состава объекта культурного наследия полностью исключены составные части (элементы) - земельные участки с кадастровыми номерами ... и ..., существенно уменьшена территория памятника ландшафтной архитектуры, из которой частично исключена чугунная ограда, возведенная в 1948 г. вдоль всей северной части парка.

При установленных обстоятельствах, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, принятый Правительством Нижегородской области без проведения особой административной процедуры, за пределами предоставленных ему полномочий по исключению объектов культурного наследия из Реестра, не соответствует федеральному законодательству и нарушает права заявителей на доступ к культурным ценностям, в связи с чем, правомерно удовлетворил заявление Генкиной В.В. и Таратиной Е.С.

Доводы апелляционных жалоб не могут повлечь отмену решения суда, они аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованных лиц в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 14 сентября 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Нижегородской области, Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.