Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 117-АПГ15-9 Решение суда об отказе в признании недействующей части 7 статьи 44 Закона города Севастополя от 5 августа 2014 г. N 54-ЗС "Об охране здоровья населения города Севастополя" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 117-АПГ15-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ОЛНИЛ" на решение Севастопольского городского суда от 8 октября 2015 года, которым ему отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей части 7 статьи 44 Закона города Севастополя от 5 августа 2014 года N 54-ЗС "Об охране здоровья населения города Севастополя".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "ОЛНИЛ" Рендака С. А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

22 июля 2014 года Законодательным Собранием города Севастополя принят и 5 августа 2014 года подписан и.о. губернатора города Севастополя Закон города Севастополя N 54-ЗС "Об охране здоровья населения города Севастополя" (далее - Закон).

Закон опубликован в издании "Севастопольские известия" 9 августа 2014 года N 73-76 (1697).

Согласно статье 2 Закона он действует на всей территории города Севастополя и регулирует отношения граждан, государственных органов власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной и частной систем здравоохранения, системы медицинского страхования в области охраны здоровья граждан.

Статья 44 названного Закона предусматривает участие населения в финансовом обеспечении услуг здравоохранения.

Законом города Севастополя от 20 июля 2015 года N 172-ЗС в статью 44 Закона внесены изменения путем дополнения её частью 7 следующего содержания:

"7. Оказание платных медицинских услуг организациями частной системы здравоохранения на территории государственных бюджетных учреждений здравоохранения запрещается".

Общество с ограниченной ответственностью "ОЛНИЛ" (далее - ООО "ОЛНИЛ", Общество), являющееся организацией частной системы здравоохранения, длительное время оказывающей платные медицинские услуги на арендуемых площадях государственного бюджетного учреждения здравоохранения города Севастополя "Городская больница N 1 им. Н.И. Пирогова", обратилось в суд с заявлением о признании недействующей части 7 статьи 44 Закона (в редакции Закона города Севастополя от 20 июля 2015 года N 172-ЗС), указывая, что Закон принят с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и с нарушением установленного порядка принятия.

По мнению Общества, обжалуемый акт противоречит положениям Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 474-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сферах охраны здоровья и обращения лекарственных средств на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" и постановления Правительства Российской Федерации от 9 марта 2015 года N 207 "О применении на территориях Республики Крым и города Севастополя законодательства Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности и законодательства Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля", которыми сохранены до 1 января 2017 года правоотношения в сфере охраны здоровья и обращения лекарственных средств на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя с учетом разрешительных документов, действовавших до 18 марта 2014 года. Между тем с введением оспариваемой нормы и вступлением её в силу, ООО "ОЛНИЛ" должно прекратить свою уставную деятельность с 1 сентября 2015 года.

Заявитель также ссылался на нарушение порядка принятия Закона, поскольку не была проведена оценка регулирующего воздействия проекта оспариваемого акта.

Решением Севастопольского городского суда от 8 октября 2015 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "ОЛНИЛ" отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ОЛНИЛ" просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ), который определяет, в том числе правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья.

Согласно части 1 статьи 3 названного Федерального закона законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1, 3, 5-6 и 11 части 1 статьи 16 этого же Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся: защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья; разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования; организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации; создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан; координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации.

Доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются, в том числе предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения, исходя из потребностей населения (пункты 5 и 6 статьи 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий законодательным органом города Севастополя принят Закон, отдельные положения которого оспариваются ООО "ОЛНИЛ".

Отказывая в удовлетворении заявленных Обществом требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый Закон принят в соответствии с полномочиями органов власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с процедурой, установленной для принятия такого нормативного акта, требованиям федерального законодательства, регулирующего данные правоотношения, не противоречит.

При этом сама по себе часть 7 статьи 44 Закона не направлена на запрет деятельности юридических лиц, а говорит о местах, в которых такая деятельность запрещена, в данном случае на территории государственных бюджетных учреждений здравоохранения.

В пункте 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1).

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 3).

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (пункт 10).

В силу пункта 2 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Государственную систему здравоохранения составляют, в том числе подведомственные исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации медицинские организации, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности (пункт 11 статьи 2 и подпункт 3 пункта 3 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).

Из системного толкования приведенного законодательства следует, что государственное бюджетное медицинское учреждение осуществляет медицинскую деятельность путем предоставления медицинских услуг, как на бесплатной основе в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, территориальными программами государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и (или) целевыми программами, так и на платной основе, но на иных условиях, чем предусмотрено данными программами.

При этом сдача имущества в аренду не отвечает целям и задачам государственных бюджетных учреждений здравоохранения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма фактически направлена на устранение Общества, являющегося реальным и эффективным конкурентом, с рынка платных медицинских услуг города Севастополя, не могут повлечь отмену решения суда, поскольку противоречат материалам дела.

Судом установлено, что ООО "ОЛНИЛ" располагается на арендуемых площадях государственного бюджетного учреждения здравоохранения города Севастополя "Городская больница N 1 им. Н.И. Пирогова", т.е. имеет более выгодные условия для осуществления предпринимательской деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Однако главой 2.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещена недобросовестная конкуренция, т.е. любые действия хозяйствующих субъектов, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что суд не усмотрел явных и очевидных коррупциогенных факторов, устанавливающих оспариваемым Законом для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения, являются несостоятельными.

Напротив, оспариваемые положения направлены на устранение возможных коррупционных нарушений использования имущества государственных бюджетных учреждений здравоохранения города Севастополя. Кроме того, обжалуемая норма предусматривает особенности осуществления деятельности медицинских организаций на территории государственных бюджетных учреждений здравоохранения, а не ограничивает их деятельность в целом.

Ссылка в апелляционной жалобе на принятие оспариваемого нормативного правового акта в нарушение требований статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации", Закона города Севастополя от 3 июня 2014 года N 24-ЗС "О законах города Севастополя и постановлениях законодательного собрания города Севастополя", то есть без оценки регулирующего воздействия проекта такого акта, не свидетельствует о незаконности постановленного судом решения.

Как правильно указал суд, только существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого Закона, например, его принятие в отсутствие кворума, не обнародование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, не опубликование, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые положения в полном соответствии с федеральным законом регулируют вопросы использования имущества государственных бюджетных медицинских учреждений и не вводят избыточных обязанностей или запретов на осуществление предпринимательской деятельности, отсутствие оценки регулирующего воздействия не может быть поводом для их признания противоречащими действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы о том, что обжалуемый акт противоречит положениям Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 474-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сферах охраны здоровья и обращения лекарственных средств на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" и постановления Правительства Российской Федерации от 9 марта 2015 года N 207 "О применении на территориях Республики Крым и города Севастополя законодательства Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности и законодательства Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" не могут быть приняты во внимание, поскольку оспариваемая норма не регулирует вопросы лицензирования.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 8 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ОЛНИЛ" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.