Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 января 2016 г. N 44-АПГ15-23 Об оспаривании приказа Министра социального развития Пермского края от 7 апреля 2015 г. N СЭД-33-01-03-180 "О реализации проекта по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 января 2016 г. N 44-АПГ15-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Пермского края об оспаривании приказа Министра социального развития Пермского края N СЭД-33-01-03-180 от 7 апреля 2015 г. "О реализации проекта по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях" по апелляционной жалобе Министерства социального развития Пермского края на решение Пермского краевого суда от 22 сентября 2015 г., которым заявление было удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства социального развития Пермского края Кессер М.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о незаконности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министром социального развития Пермского края в целях реализации пункта 5.2.4 государственной программы "Семья и дети Пермского края", утверждённой постановлением Правительства Пермского края 3 октября 2013 г. N 1322-п, издан приказ от 7 апреля 2015 г. N СЭД-33-01-03-180 "О реализации проекта по организации временного пребывания детей- инвалидов в принимающих семьях" (далее - приказ), которым утверждено Положение о реализации проекта по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях (далее - Положение).

Как следует из содержания утверждённого приказом Положения, оно устанавливает порядок организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях в целях повышения качества жизни детей-инвалидов и их семей, а также предотвращение попадания детей-инвалидов в интернатные учреждения, что проект реализуется на территории города Перми, города Соликамска, города Кунгура и Кунгурского муниципального района, а также Чайковского муниципального района (пункты 1.1, 1.2), предусматривает требования к принимающим семьям (пункты 3.1-3.6), раскрывает основные понятия (пункты 2.1-2.6), предусматривает конкретный перечень действия, которые должен совершить исполнитель (определившееся в результате проведения конкурсных процедур юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющий оказание услуг по организации временного пребывания детей инвалидов в принимающих семьях), Министерство социального развития Пермского края и его территориальные управления по перечисленным выше муниципальным образованиям (пункты 4.1-4.11).

Прокурор Пермского края, считая, что приказ и Положение не соответствуют требованиям федерального и регионального законодательства, регулирующего правоотношения в сфере организации социального обслуживания граждан в Российской Федерации, обратился в Пермский краевой суд о признании их не действующими со дня принятия.

По мнению прокурора, у Министерства социального развития Пермского края отсутствовали полномочия по принятию оспариваемого регионального нормативного правового акта в силу того, что действующее законодательство в названной сфере общественных отношений не предусматривает такой формы социального обслуживания как временное пребывание детей инвалидов в принимающих семьях.

Решением Пермского краевого суда от 22 сентября 2015 г. приказ признан недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Министерство социального развития Пермского края просит отменить судебный акт ввиду неправильного применения судом норм материального права и принять новее решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На апелляционную жалобу прокурором Пермского края поданы возражения о законности судебного постановления и несостоятельности её доводов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что положения приказа противоречат Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 442-ФЗ), поскольку Министерством социального развития Пермского края расширен установленный статьёй 5 названного закона перечень участников правоотношений в системе социального обслуживания, не предусматривающий в качестве таковых принимающие семьи и определён порядок оказания услуги по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях, которая действующим законодательством не установлена.

При этом суд сослался на положения пункта 1 статьи 8 названного федерального закона о полномочиях субъектов Российской Федерации по осуществлению правового регулирования в сфере социального обслуживания исключительно в пределах, установленных этим законом.

Суд первой инстанции, признав временное пребывание детей-инвалидов в принимающих семьях одной из форм социального обслуживания, сделал вывод о несоответствии Положения статье 27 Федерального закона N 442-ФЗ, регламентирующей порядок предоставления социальной услуги и правила предоставления социальной услуги.

Судебная коллегия находит позицию суда ошибочной, как основанную на неправильном применении норм материального права, без учёта целеполагания оспариваемого нормативного правового акта, принятого исключительно в целях реализации пункта 5.2.4 Государственной программы "Семья и дети Пермского края", утверждённой постановлением Правительства Пермского края от 3 октября 2013 г. N 1322-п (далее - Государственная программа края) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 02017 годы" (преамбула приказа).

Согласно Всеобщей декларации прав человека дети имеют право на особую заботу и помощь. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную поддержку семьи, материнства и детства. Российская Федерация, подписав Конвенцию о правах ребенка и иные международные акты в сфере обеспечения прав детей, взяла на себя обязательство формировать среду, комфортную и доброжелательную для жизни детей.

Одной из основных проблем в сфере детства в приведённом Указе Президента Российской Федерации названа социальная исключённость уязвимых категорий детей, в том числе детей-инвалидов, которые нуждаются в особой заботе государства.

В связи с этим в Указе всесторонняя поддержка семей, воспитывающих детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, определена как основная задача Национальной стратегии, мерами решения которой названы создание единой системы служб ранней помощи для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, включающей не только медицинскую, реабилитационную, коррекционно-педагогическую помощь ребенку, но и социально-психологическую и консультативную помощь родителям, а также создание и внедрение программы патронажного обслуживания (сопровождения) таких семей и предоставления услуг так называемой передышки (временного размещения ребёнка-инвалида в замещающую семью).

Государственная программа края в разделе пятом в качестве мероприятия предусматривает реализация проекта по организации временного пребывания детей инвалидов в принимающих семьях (пункт 5.2.4).

Приведённые нормативные правовые акты свидетельствуют о том, что оспариваемое прокурором Положение регулирует узкий круг отношений исключительно в сфере защиты детей-инвалидов.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ), согласно положениям которого целью такой защиты является обеспечение инвалидов условиями для преодоления, замещения ограничений жизнедеятельности и создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (статья 2).

Между тем Федеральный закон N 442-ФЗ, как следует из системного толкования его предписаний, регламентирует отношения в сфере социального обслуживания, то есть деятельности, заключающейся в осуществлении действий по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности (статья 3).

Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов регламентировано статьёй 5 Федерального закона N 181-ФЗ. В частности, пунктом 6 этой статьи закреплено право названных органов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Приведённая норма корреспондирует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 поименованного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов социальной поддержки в том числе инвалидов. По данным вопросам органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право принимать законы и иные нормативные правовые вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 этой же статьи).

Таким образом, оспариваемые прокурором приказ и Положение приняты во исполнение Федерального закона N 181-ФЗ в пределах полномочий субъекта Российской Федерации во исполнение региональной государственной программы, в интересах детей-инвалидов и их семей, не регулируют вопросы социального обслуживания граждан, а устанавливают дополнительную меру социальной поддержки для названной категории граждан за счёт собственных средств, в предоставлении которой принимают участие Министерство социального развития Пермского края и его территориальные управления в качестве заказчика, юридическое лицо и (или) индивидуальный предприниматель, определившиеся в результате проведения конкурсных процедур, как исполнители, а семьи с детьми-инвалидами и принимающие семьи являются участниками проекта.

При таком положении вывод суда об обоснованности требований прокурора является ошибочным, следовательно, решение Пермского краевого суда от 22 сентября 2015 г. подлежит отмене.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 22 сентября 2015 г. отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора Пермского края о признании не действующим приказа Министра социального развития Пермского края от 7 апреля 2015 г. N СЭД-33-01-03-180 "О реализации проекта по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях" отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.