Сообщение Европейской комиссии для Европейского парламента и Совета Европейского Союза "Действия по урегулированию кризиса беженцев в Европе: роль внешнего воздействия ЕС" (Брюссель, 9 сентября 2015 г.)

Сообщение Европейской комиссии для Европейского парламента и Совета Европейского Союза*(1)
"Действия по урегулированию кризиса беженцев в Европе: роль внешнего воздействия ЕС"
(Брюссель, 9 сентября 2015 г.)
(JOIN(2015) 40 final)

I. Наблюдаемый в настоящее время кризис беженцев и его международный контекст

Европейский Союз (ЕС) столкнулся с крупнейшим кризисом беженцев со времен окончания Второй мировой войны. Сложившаяся ситуация должна рассматриваться в более широком контексте вооруженного конфликта и дестабилизации в других частях света. Данный кризис представляет собой кризис беспрецедентного масштаба, который возник преимущественно в результате конфликтов и преследований на территориях соседних с Европой государств. Вооруженные конфликты в Сирии и Ираке или нестабильность и бедность в странах Африки вынуждают миллионы женщин, мужчин и детей спасаться бегством со своей родины и искать защиты и достойной жизни, в том числе в ЕС.

ЕС ужесточает свою реакцию на указанный кризис, основываясь на принципах солидарности и ответственности, в полном соответствии с его ценностями и международными обязательствами. Начиная с 2015 г., ЕС переориентировал и мобилизовал все свои инструменты внешнего воздействия для реагирования на кризис по трем ориентирам: спасение жизней, обеспечение защиты тех, кто в этом нуждается, управление границами и контроль за переселением.

Миграционные потоки существенно увеличились в 2014 г., особенно через направление Центрального района Средиземного моря. В 2015 г. наблюдается дальнейшее резкое ухудшение ситуации. Количество беженцев, прибывающих в ЕС по маршруту, называемому восточным средиземноморским путем, составляет 182 740*(2) человек, что гораздо выше показателей 2014 г. Мигранты направляются в бывшую Югославскую Республику Македонию и Сербию, а затем в Венгрию и другие государства-члены ЕС по так называемому западному балканскому маршруту. К августу 2015 г. в Венгрии было зарегистрировано 142 649 незаконных проникновений с использованием указанного маршрута.

В то время как состав миграционных потоков является смешанным, происходит экспоненциальный рост числа лиц, обратившихся за международной защитой, особенно из Сирии, Ирака и Афганистана. Фактически 90% лиц, использующих восточный средиземноморский путь, являются гражданами одной из трех указанных стран. Нелегальные мигранты, использующие центральный средиземноморский маршрут, появляются преимущественно из стран Африки к югу от Сахары, а также часто из зон конфликта: приблизительно 20% мигрантов появляются из Эритреи, 12% из Сомали, и по-прежнему, 10% из Сирии. По сравнению с 2014 г., когда маршрут использовался преимущественно сирийскими беженцами, на данном маршруте изменился состав. Однако сопоставимый объем переходов по-прежнему сохраняется (106 290 до августа 2015 г.). Резкие изменения в составе миграционных потоков и используемых маршрутах являются показателями возможности миграционных контрабандистов приспосабливаться к новым обстоятельствам.

В то время как граждане Европы могут расценивать наблюдаемое в настоящее время миграционное напряжение как критическое, ЕС далеко не самый подвергшийся негативному воздействию регион в мире. В соответствии с данными Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR) число беженцев и переселенцев в мире достигло наивысшей отметки со времен Второй мировой войны в 2014 г.: 59,5 миллиона человек. Более чем 85% указанных лиц проживают в развивающихся странах. Огромное количество людей вынуждено покидать свою страну*(3), и беженцы часто ищут первое пристанище в соседних странах. Например, большая часть сирийских беженцев размещается на территории Ливана, Иордании и Турции. Большинство африканских мигрантов ищут пристанище в пределах Африки: более чем 8,4 миллиона внутренних беженцев находятся в западной Африке. Это свидетельствует о том, что текущая миграция и кризис беженцев является не только и не столько проблемой Европы. Существующий кризис является одной из крупнейших международных проблем. ЕС является авангардом международных усилий, направленных на разрешение конфликтных ситуаций и нестабильности, а также на поддержку пострадавшего населения.

II. Рамочная политика и ответная реакция Европейского Союза

На протяжении последних месяцев государственные институты ЕС мобилизовали свои усилия в качестве ответной меры на указанный мировой кризис. Европейский Совет и Европейская Комиссия с помощью Европейской повестки дня по вопросам миграции*(4) разработали основные меры реагирования Европы на проблему внутренней и международной миграции.

Первоочередной задачей по-прежнему остается спасение жизней лиц, предпринявших попытку пересечь Средиземное море, продвигаясь по пути к Европе. Однако очевидно, что защита людей, нуждающихся в помощи, оказание срочной гуманитарной помощи, защищенный доступ к политическому убежищу, устранение основных причин, в частности, конфликта, политического насилия, нарушения прав человека, а также искоренение бедности представляется очень важным. Указанные задачи должны оставаться в центре концепции ЕС.

Перед лицом существующего кризиса предпочтение следует отдавать действиям, которые обладают наибольшим непосредственным влиянием на миграционные потоки. В то же время долгосрочные обязательства по указанным вопросам являются необходимыми мерами для устранения первопричин. ЕС преследует цель усиления политического диалога, сотрудничества, обмена знаниями и опытом со странами-партнерами, организациями гражданского общества и местными органами власти с целью поддержки переселения людей как положительного элемента человеческого развития. Совместимость с правозащитным подходом, охватывающим права человека, способствует решению проблем, в том числе вопросов миграции юг-юг, и ситуации с социально незащищенными мигрантами.

Настоящее Сообщение, представляющее собой часть большого пакета предложений, принятых Европейской Комиссией, определяет внутренние действия ЕС, связанные с решением кризиса беженцев. Оно основывается на прочной структуре международного обязательства на двухстороннем, региональном и многостороннем уровнях в данной области, основанного, в частности, на Общем подходе к вопросам миграции и переселения*(5).

Ключевые финансовые инструменты, подлежащие активизации. В рамках распределения бюджетных средств в размере 96,8 миллиардов евро за 2014 - 2020 гг. внутреннее сотрудничество ЕС, в том числе сотрудничество в целях развития в мировом масштабе, играет важную роль при устранении проблемы бедности, незащищенности, неравенства или безработицы. Данное положение включает в себя поддержку ЕС в таких сферах, как рост рождаемости и занятости, обеспечение мира и безопасности, поддержка прав человека и эффективного управления для регионов и стран, в которых рождаются миграционные потоки.

В контексте текущего кризиса и в дополнение к Трастовому фонду Сирии Европейская Комиссия также предложила государствам-членам ЕС создать новый Европейский чрезвычайный трастовый фонд по обеспечению стабильности и решения основных проблем незаконной миграции и вынужденных переселенцев в Африке. Трастовые фонды обеспечивают ЕС, государствам-членам ЕС и спонсорам возможность реагировать на различные направления ситуаций чрезвычайного характера путем совместного, мобильного и быстрого вмешательства в ответ на изменившиеся потребности. Предлагаемый Трастовый фонд обеспечит поддержку стабильности, поспособствует восстановлению, экономическому развитию, безопасности и управлению миграционными процессами. Фонд обеспечит ЕС и государства-члены ЕС оперативным и многофункциональным инструментом, способным достичь результатов в более короткие сроки. Фонд способствует эффективному использованию поддержки Европейского Союза. В то же время Трастовый фонд обеспечивает платформу для более высокой политической привлекательности и содействует реализации более интегрированного и последовательного подхода. Предполагается, что Трастовый фонд будет одним из конкретных конечных результатов, достигнутых на саммите в Валлетте в ноябре 2015 г. Европейская Комиссия и Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности ожидают от государств-членов ЕС последовательного и масштабного участия в нем.

III. Ключевые вопросы и реакция Европейского Союза

Европейский Союз осуществляет свою деятельность по всему миру. Ниже приведены наиболее важные страны и регионы, затронутые настоящим кризисом:

Сирия и Ирак

Европейский Союз поддержал дипломатические инициативы по поиску политических решений в случае возникновения конфликтов в Сирии и Ираке. В указанном контексте Европейская Комиссия и Верховный представитель разработали политическую программу для региональной стратегии, в том числе для борьбы против Da'esh в Сообщении*(6), принятом ранее в этом году, в том числе финансовые обязательства в размере 1 миллиарда евро. Более четырех миллионов сирийцев покинули свою страну в дополнение к 7,6 миллиона внутренне перемещенных лиц, и более 230 000 были убиты. Абсолютное большинство сирийских беженцев находятся в Ливане, Иордании и Турции, и их число продолжает расти, оказывая огромное политическое, экономическое и социальное давление на указанные страны. С начала 2015 г., поскольку возможность разместить новых беженцев достигла своего предела и миграционная политика стала более сдерживающей, произошло резкое увеличение внутреннего перемещения и прямых потоков беженцев в ЕС, в частности, в Грецию.

Начиная с 2011 г. ЕС и государства-члены ЕС мобилизовали более 3,9 миллиарда евро на гуманитарное, исследовательское, экономическое и стабилизационное финансирование, направленное на потребности внутренне перемещенных лиц, беженцев и местное население Сирии, Ирака, Иордании, Ливана или Турции. За счет общего взноса бюджет Европейского Союза приблизился к 1,8 миллиардов Евро.

Региональный трастовый фонд Европейского Союза, созданный в качестве ответной меры на сирийский кризис*(7), был учрежден для обеспечения последовательной и жесткой реакции в ответ на происходящее в региональном масштабе. Кроме того, в целях поддержки соседних стран, приютивших беженцев, помощь также направлена на гуманитарные, стабилизационные и исследовательские программы внутри Сирии, в том числе на восстановление местного правительства и обеспечение основных видов обслуживания. Европейская Комиссия обращается к государствам-членам ЕС оказывать дальнейшее содействие Трастовому фонду.

Управление ЕС в г. Газиантеп (Южная Турция) оказывает содействие координационной деятельности. Механизм быстрого реагирования для трансграничных операций в Сирии был разработан для указанных целей. Кроме того, ЕС поощряет использование Программы регионального развития и защиты для поддержки основных стран, предоставляющих приют беженцам, и/или стран транзита в регионы Ближнего Востока*(8). Дополняя предыдущие региональные программы защиты компонентом "развития", Региональные программы развития и защиты ориентированы на обеспечение защиты тех лиц, которые в этом нуждаются, а также на повышение способности к адаптации беженцев, внутренне перемещенных лиц и местного населения, а также направлены на решение затяжного кризиса беженцев в тех случаях, когда гуманитарная помощь не может обеспечить долгосрочное решение вопроса.

Европейский Союз высоко оценил огромные усилия, предпринятые Ливаном, Иорданией и Турцией для размещения беженцев, спасающихся от насилия в Сирии и Ираке, и продолжает оказывать помощь. Масштабные проекты, обеспечивающие поддержку общественным центрам, продовольственную безопасность, жизнедеятельность, обучение в школе и профессиональную подготовку для беженцев в регионе, в настоящее время финансируются Европейским Союзом, включая 855 миллионов евро гуманитарной помощи Сирии, а также в Ливане, Иордании и Турции.

В Ираке более 3,1 миллиона лиц стали внутренне перемещенными после трех лет конфликта. Хотя количество жителей Ирака, обратившихся за международной защитой в Европейский Союз, до сих пор ограничено по сравнению с сирийцами, их количество может значительно возрасти в ближайшем будущем. В 2015 г. Европейская Комиссия выделила 65,55 миллионов евро гуманитарной помощи в ответ на кризис в Ираке. Гуманитарная помощь Европейского Союза, оказываемая стране, в том числе Иракскому Курдистану, представляет собой неотложный спасательный ответ для наиболее уязвимых слоев общества и медицинскую помощь. Европейский Союз активизирует политическую и дипломатическую работу в целях поддержки всех усилий, необходимых для поддержания большего единения и толерантности в стране.

Турция

Турция представляет собой страну, которая в настоящее время служит пристанищем для огромного количества беженцев со всего мира.

Предметно-ориентированный диалог был открыт с Турцией для определения способов поддержки сирийских беженцев, а также для усиления пограничного контроля и борьбы с организованной преступностью в сфере незаконного ввоза и вывоза нелегальных мигрантов. Диалог с Турцией рассматривает возможность дальнейшего сотрудничества для поиска решений выхода из сирийского кризиса.

В 2015 г. финансирование Турции, связанное с кризисом в Сирии, составило 175 миллионов евро. Финансирование из проекта "Механизм Европейского Союза по оказанию помощи на этапе, предшествующем присоединению"*(9), в сфере внутренних дел повысилось с 130 миллионов евро за период 2007 - 2013 гг. до примерного распределения 245 миллионов евро за период 2014 - 2016 гг. Турция вместе со странами Западных Балкан также пользуется преимуществами новой региональной программы управления миграционными процессами. Финансовая помощь Европейского Союза также поддерживает усилия Турции по соблюдению требований соглашения между ЕС и Турцией о выдаче нелегальных мигрантов.

Комиссар Фронтекс должен быть привлечен к деятельности в Анкаре к концу года для укрепления оперативного сотрудничества. Усилия по оперативному выявлению и возврату лиц, которые не нуждаются в международной защите, будут предприниматься в Турции, а также в других странах транзита.

Начиная с 2014 г. Европейская Комиссия также проводит с Турцией переговоры по либерализации визового режима. Указанный диалог включает в себя развитие интегрированного управления границами в соответствии с политикой ЕС в части, касающейся обеспечения защиты и наблюдения за сухопутными и морскими границами и обеспечения исполнения таможенного контроля. Диалог также предусматривает руководящие указания, направленные на предотвращение и борьбу с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией, укрепление судебного сотрудничества, взаимодействия в области принудительного исполнения законодательства и усиление защиты персональных данных.

Западные Балканы

Европейский Союз также наращивает поддержку стран Западных Балкан, не входящих в состав Европейского Союза, которые в настоящее время принимают беспрецедентный поток беженцев, преимущественно из Сирии. Указанная поддержка включает в себя повышение возможностей приема мигрантов и оформления документов для предоставления убежища, а также расширение сотрудничества для борьбы с организованной преступностью в сфере незаконного ввоза и вывоза нелегальных мигрантов. С указанной целью Европейская Комиссия завершает оформление общерегиональной программы по обеспечению защиты и стратегическому управлению миграционными процессами на Западных Балканах, которая акцентирует внимание на трех вопросах: идентификация мигрантов, внутрирегиональный и межрегиональный обмен информацией и механизмы предложения решений о выдаче наряду с применением реальных защитных мер, отражающих особые потребности мигрантов*(10).

Гуманитарная помощь в размере 1,75 миллионов евро уже была одобрена для Сербии и для бывшей югославской Республики Македонии для оказания неотложной помощи мигрантам, проходящим транзитом в Венгрию.

В дополнение к значительной помощи, уже предусмотренной в рамках проекта "Механизм Европейского Союза по оказанию помощи на этапе, предшествующем присоединению", в предыдущие годы в сфере пограничного управления, миграции, предоставления убежища и политического курса, Европейская Комиссия находится в процессе рассмотрения дальнейшей ориентированной на конкретную страну помощи для повышения возможностей в сфере предоставления убежища, миграционных процессов и визовой политики с целью укрепления защиты наиболее уязвимых категорий мигрантов и жертв торговли людьми. В конкретном случае с бывшей югославской Республикой Македонией и Сербией Европейский Союз поддерживает политику долгосрочного развития миграции и политики предоставления убежища*(11).

Оперативное сотрудничество между органами пограничной службы Западных Балкан и государствами-членами ЕС подлежит дальнейшему развитию. Сотрудничество должно включать в себя деятельность, связанную с анализом рисков, подготовкой и обменом лучшими практиками. Фронтекс подписал рабочие программы и построил сотрудничество с Сербией, Черногорией, Албанией, Боснией и Герцеговиной и бывшей Югославской республикой Македонией и готов играть активную роль в данном начинании.

Африка

Африка и, в частности, страны Африки к югу от Сахары, продолжают сталкиваться с демографическим давлением, экологическим перенапряжением, крайней нищетой, внутренними конфликтами и институциональными недостатками, которые в некоторых регионах переросли в открытый конфликт, возрастающей уязвимостью, перемещением, преступностью, терроризмом и радикализмом, а также с нелегальной миграцией, торговлей людьми и контрабандой, а также с увеличивающейся гуманитарной нагрузкой. Европейский Союз пытается остановить указанные проблемы вместе с африканскими партнерами с помощью их региональных стратегий (Сахель, Африканский Рог (Джибути, Сомали, Судан и Эфиопия), Гвинейский залив), гуманитарной помощи, политики развития и программ оказания помощи в регионе и с помощью взятого ими строгого обязательства по реализации гибкой программы действий.

Конфликт и отсутствие государственных структур превратили Ливию в основную точку перехода для стран Африки к югу от Сахары в Европу, в основном в Италию. Европейский Союз активно поддерживает диалог под эгидой ООН между ливийскими сторонами в целях достижения мирного решения и готов поддержать будущее правительство национального единства. В то же время Европейская Комиссия оказывает гуманитарную помощь и содействие в развитии для социально незащищенных мигрантов, оказавшихся в затруднительном положении в Ливии.

Нигер, одна из беднейших стран мира, является основным транзитным маршрутом на пути к Ливии. Европейский Союз поддерживает развитие Нигера, а также его безопасность*(12). В странах Африки к югу от Сахары Европейский Союз также поддерживает политические процессы в Мали и соглашения о мире с вооруженными группировками на Севере. Указанная совместная работа способствует стабилизации обучения вооруженных сил и органов безопасности Мали*(13). Рассматривается вопрос о дальнейшей поддержке пограничного управления. Миссии CSDP ЕС в Нигере и Мали также способствуют поддержанию усилий для предотвращения торговли людьми и незаконного ввоза и вывоза мигрантов*(14). В настоящее время Европейский Союз поддерживает создание многофункциональных центров в Агадесе, основном транзитном пересадочном центре. ЕС предлагает помощь и информацию для мигрантов, оказавшихся в затруднительном положении, а также поддержку тем лицам, которые изъявляют желание вернуться или интегрироваться с местным населением.

Также Европейский Союз также осуществляет активную деятельность по поддержке региональной реакции против исламистской организации Боко Харам, в том числе поддержку Многонациональной совместной рабочей группы (MNJTF) и Нигера, республики Чад, республики Камерун и Нигерии. Дальнейшие усилия направлены на урегулирование гуманитарной ситуации. Нигерия остается основным источником нелегальной миграции в Европейский Союз. Миграционный диалог с Нигерией, в дополнение к сотрудничеству в борьбе против Боко Харам, в настоящее время направлен на возврат и выдачу нелегальных мигрантов*(15).

Усилия Европейского Союза также направлены на восстановление правительства и стабильности в Центральноафриканской Республике*(16). Они включают в себя поддержку политических процессов, оздоровление экономики и стабилизацию аппарата военных советников. Дальнейшее ухудшение ситуации в Центральноафриканской Республике может серьезно повлиять на региональную стабильность, уже неблагоприятную гуманитарную ситуацию и может привести к перемещениям.

В Сомали Европейский Союз поддерживает реконструкцию жизнеспособного государства и восстановление условий, обеспечивающих безопасность, с помощью миссии Африканского союза в Сомали*(17) и миссии учебной подготовки военных инструкторов. Программа развития сотрудничества ЕС предоставляет широкую поддержку стабилизации, государственному строительству и развитию Сомали в соответствии с Новым курсом.

Отсутствие экономических перспектив и нарушение прав человека являются движущими факторами для миграции из Эритреи. В 2014 г. 36 990 жителей Эритреи обратились за международной защитой в Европейский Союз. Четверть миллиона искали убежища в Эфиопии и Судане. В настоящее время Европейский Союз изучает вопрос о наилучшем способе работы с Эритреей для устранения проблемы нелегальной миграции. В декабре 2014 г. правительство Эритреи провозгласило, что по состоянию на 1 января 2015 г. срок обязательной военной службы, которая до этого была бессрочной, будет органичен восемнадцатью месяцами для новых призывников. Мониторинг реализации указанного решения представляется необходимым, учитывая тот факт, что бессрочная обязательная военная служба является основным движущим фактором для миграции. Диалог с Эритреей также продолжается в ходе Хартумского процесса, который обеспечивает Европейскому Союзу возможность поддерживать связь со всеми странами Африканского Рога. Хартумский процесс ориентирован на усиление регионального сотрудничества по вопросам миграции. Новая национальная индикативная программа в размере 200 миллионов Евро была согласована для Эритреи, уделяя особое внимание экономическому развитию, занятости и общеорганизационным принципам.

Более 2 миллионов человек покинули свои дома в Южном Судане. Начиная с 2014 г. Европейской Союз и государства-члены ЕС предоставили более 377 миллионов евро гуманитарной помощи. Европейский Союз также финансово и политически поддерживает Межправительственный орган по вопросам развития и механизм мониторинга соблюдения требований о завершении боевых действий. ЕС также поддерживает попытки Африканского Союза и ООН прекратить конфликты в Судане, которые продолжают дестабилизировать указанную страну.

Конфликт в Йемене также оказывает влияние на страны Африканского Рога, поскольку последние предоставляют убежище более чем 250 000 зарегистрированных беженцев из указанного региона, 95% из них из Сомали. ЕС сыграл активную роль в поддержке переходного периода с 2011 г. и в настоящее время полностью вовлечен в международные усилия по поиску политического решения преодоления кризиса в Йемене.

Большинство африканских стран, в частности, стран Африканского Рога, таких как Эфиопия, Судан, Кения и Озеро Чад предоставляют убежище многочисленным группам беженцев, что зачастую приводит к затяжным кризисным ситуациям. Действующие программы развития и гуманитарная помощь уже оказывают поддержку, включающую вспомогательную реконструкцию и развитие. В связи с этим усиление способности к восстановлению нормального функционирования является ключевым фактором.

Европейская Комиссия и Верховный представитель продолжают работать по направлению поиска долгосрочных решений относительно предотвращения и пресечения длительных перемещений. При отсутствии возможностей развития напряженные отношения между населением могут привести к дестабилизации целых регионов, провоцируя крупные вторичные перемещения, в том числе и в Европу. В то же время обеспеченные беженцы и внутренне перемещенные лица становятся экономическими участниками, уменьшают свое воздействие и расходы на экономику и способствуют росту, выгодному для перемещенных лиц и для принимающей стороны.

Европейская Комиссия выступит вперед с новым, ориентированным на развитие подходом к принудительному переселению, который подлежит реализации наряду с оказанием гуманитарной помощи с самого начала кризиса. Пилотные проекты были запущены в этом году для Северной Африки и стран Африканского Рога. Следуя примеру Программ регионального развития и защиты Ближнего Востока, две другие программы защиты, для Северной Африки и для Африканского Рога, начали действовать в этом году.

Организация объединенных наций и открытое международное сообщество

Указанный кризис является не только проблемой Европы, но и всего мира. Сотрудничество с основными международными партнерами и с ООН, в частности, Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR) и Программой развития ООН (UNDP), а также с такими организациями, как Международная организация по миграции (IOM), представляется немаловажным. UNHCR имеет особые полномочия в решении проблемы кризиса беженцев. Европейский Союз продолжает укреплять сотрудничество с UNHCR с целью повышения эффективности поддержки стран, предоставляющих убежище многочисленным группам беженцев и управление миграционными потоками на территории Европейского Союза. Европейский Союз также поддерживает связь с другими международными партнерами, которые обладают большим потенциалом, в том числе в ближневосточном регионе, в их попытках по увеличению общего объема помощи и возможностей перемещения лиц, нуждающихся в международной защите.

Сотрудничество по вопросам возврата и выдачи нелегальных мигрантов

Эффективная политика возврата мигрантов, которые незаконно проникли на территорию страны, предоставляющей убежище, и не имеют права на международную защиту, является необходимой составляющей последовательной стратегии ЕС по предотвращению нелегальной миграции. В настоящее время процент возврата в государства-члены ЕС относительно низкий. В 2014 г. менее 40% нелегальных мигрантов, которым было приказано покинуть ЕС, действительно уехали.

Статья 13 Партнерского соглашения Котону со странами Африки, Карибского и Тихоокеанского регионов (АСР) предусматривает правовую основу совместных действий по возврату нелегальных мигрантов-граждан АСР. Европейский Союз решительно настроен на укрепление сотрудничества с африканскими партнерами в отношении эффективной реализации схем выдачи нелегальных мигрантов.

В дополнение к полной реализации действующих соглашений о выдаче нелегальных мигрантов*(18) и быстрого завершения проводимых переговоров*(19) усилия должны быть сконцентрированы на практических мерах взаимодействия по выдаче, в том числе на наращивании темпов развития схем помощи добровольного возвращения. В указанном отношении недавно согласованный пилотный проект о возвращении в Пакистан и Бангладеш представляет собой важный опыт для дальнейшего развития. Европейскому Союзу необходимо усиливать свое действие по поощрению выдачи нелегальных мигрантов по маршрутам. Поддержка ЕС для создания многофункционального центра в Агадесе служит указанной цели.

План действий ЕС по выдаче*(20), принятый параллельно с настоящим Сообщением, ориентирован на решение вопросов, связанных с указанной сферой политики.

Борьба с организованной преступностью в сфере незаконного ввоза и вывоза мигрантов и торговли людьми

Попытка остановить преступные сообщества является основной составляющей усилия Европейского Союза по спасению жизни и предотвращению эксплуатации мигрантов. Укрепление международного сотрудничества между полицией и системами правосудия стран происхождения мигрантов и места прибытия, а также с соответствующими агентствами ЕС и государствами-членами ЕС представляется крайне важным. Во многих странах это потребует поддержки развития организационного потенциала полиции, правосудия и пограничного управления.

Европейский Союз является основным действующим лицом, когда дело доходит до повышения организационного потенциала стран-партнеров по пограничному управлению, а также по реализации добровольного возвращения и реинтеграции, проявляя комплексный подход, который обеспечивает безопасность границ, но в то же время позволяет осуществлять оперативные перемещения легитимных потоков людей и товаров.

Европейская повестка дня по вопросам миграции устанавливает ряд инициатив по усилению имеющихся инструментов ЕС, направленных на решение проблем организаций по нелегальному ввозу и вывозу мигрантов, а именно План действий ЕС против незаконного ввоза и вывоза мигрантов*(21). Координаторы по вопросам миграции и эксперты по безопасности, задействованные в основных делегациях ЕС, должны сотрудничать по указанным вопросам. Ряд операций и миссий Общей политики безопасности и обороны (CSDР) уже сыграли важную роль в борьбе против организованной преступности.

Средиземноморские военно-морские силы Европейского Союза (EUNAVFOR MED) представляют собой операцию антикризисного управления по обеспечению наблюдения, сбора разведывательных данных и предполагаемому оперативному взаимодействию против деятельности по незаконному ввозу и вывозу мигрантов в южном центральном районе Средиземного моря в полном соответствии с нормами международного законодательства*(22).

Миссия "EUCAP Сахель Нигер" находится в процессе усиления для того, чтобы поддержать власти Нигера в управлении нелегальными миграционными потоками через Нигер и, в частности, через Агадес*(23). Расширенные полномочия миссии, главным образом направлены на: (i) укрепление законодательной базы Нигера в сфере миграции, пограничного контроля и борьбы с преступной деятельностью в сфере нелегальной миграции; (ii) создание организационного потенциала служб безопасности Нигера, отвечающих за пограничное управление, контроль за миграционными процессами и борьбу с организованной преступностью; и (iii) повышение эффективности судебной власти. Миссия "EUCAP Сахель Мали" уже косвенно способствует предотвращению нелегальной миграции, подготовке сил внутренней безопасности. Указанная миссия достигла своей полной производственной мощности в августе 2015 г. В настоящее время аналогичное расширению полномочий в Нигере расширение ее полномочий подлежит изучению. Другие инициативы и миссии CSDP в других странах Африки к югу от Сахары и Африканского Рога также подлежат изучению в сотрудничестве с государствами-членами ЕС.

IV. Заключения и направления дальнейших действий

В целях поиска решений по устранению кризиса беженцев и совместного управления проблемами и потенциальными возможностями способность Европейского Союза сотрудничать с партнерами - третьими странами должна быть определяющей. В этом плане сотрудничество ЕС - Африка по вопросам миграции, перемещения и занятости, Рабатский и Хартумский процессы, Пражский и Будапештский процессы*(24), Союз для Средиземноморья, Партнерство Шелкового пути по вопросам миграции, Восточное Партнерство или диалог по вопросам миграции ACP-ЕС играют решающую роль.

Ряд проблем, обозначенных в настоящем Сообщении, могут и должны быть решены с помощью политических и дипломатических усилий. Прежде всего, повторные усилия должны быть направлены на устранение первопричин настоящего кризиса, а именно войн в Сирии и Ираке. Верховный представитель продолжает диалоги на высоком уровне по указанным проблемам в соответствии с требованиями Европейского Совета, используя поддержку Европейского Союза, оказываемую странам и областям и основываясь на уже существующих партнерских взаимоотношениях.

Сотрудничество стран происхождения мигрантов и стран транзита осуществляется на двухстороннем уровне с использованием всех действующих рамочных программ, в частности, общих принципов, предусмотренных Партнерством по мобильности*(25), Общей повесткой дня по вопросам миграции и мобильности или соглашений о выдаче. Участие в решении других вопросов, в том числе в торговле и развитии, также должно быть принято во внимание при обсуждении сотрудничества в сфере миграции.

Делегации ЕС также активизируют взаимодействие с органами местной власти. Делегации в основных странах транзита и происхождения мигрантов закрепляются посредством размещения Комиссара ЕС по вопросам миграции (EULMOs), как предусмотрено в Европейской повестке дня по вопросам миграции.

Кроме того, Европейский союз организовывает две конференции на высоком уровне, согласно требованиям Европейского Совета от июня 2015:

1. Саммит по вопросам миграции в Валлетте (11 - 12 ноября 2015 г.) объединит лидеров европейских и основных африканских стран, в частности, тех, которые участвуют в Хартумском и Рабатском процессах, а также Комиссию Африканского союза и Экономическое сообщество Комиссии западноафриканских государств. На саммите, inter alia, планируется обсудить преимущества миграционных процессов, первопричины, легальную миграцию и перемещение, международную защиту и предоставление убежища, предотвращение и борьбу против нелегального вывоза и ввоза мигрантов, торговлю людей, а также сотрудничество по вопросам возвращения и выдачи.

2. Конференция высокого уровня по Восточно-Средиземноморскому/Западно- Балканскому маршруту (осень 2015 г.) объединит государства-члены ЕС, страны Западных Балкан и Турцию с целью обсуждения потоков беженцев и мигрантов, проходящих транзитом по Восточно-Средиземноморскому/Западно-Балканскому маршруту.

В течение многих лет Европейский Союз решал проблемы, связанные с беженцами и мигрантами, посредством своего внешнего воздействия, сочетая политические, инструментальные средства, а также инструменты оказания гуманитарной помощи. Сегодняшний кризис беженцев представляет собой острое проявление многолетних и сложных проблем; истоки кризиса разнообразны и не могут быть устранены немедленно. Всестороннее рассмотрение указанных проблем потребует реализации подхода, который сосредоточит в себе краткосрочные и долгосрочные усилия. Самое главное, что солидарность и ответственность будут иметь большое значение и разноплановые инструменты, от дипломатии до финансовой помощи, имеющиеся в распоряжении Европейского Союза, будут задействованы в совокупности.

Европейская Комиссия и Верховный представитель призывают государства-члены ЕС продемонстрировать готовность в решении вопросов, касающихся тяжелого положения беженцев и проблем, которые толкают людей на то, чтобы покинуть свои страны. Солидарность, ответственность и единство представляются необходимыми в целях выполнения юридических, институциональных и моральных обязательств, с которыми Европейский Союз сталкивается в настоящий момент.

_____________________________

*(1) JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Addressing the Refugee Crisis in Europe: The Role of EU External Action. Brussels, 9.9.2015 JOIN(2015) 40 final.

*(2) Еженедельные статистические данные Фронтекс: январь - август 2015 г.

*(3) Основано на цифрах Центра мониторинга внутреннего перемещения ООН, количество внутренне перемещенных лиц в июле/августе 2015 г. было следующим: Сирия (7 600 300); Ирак (3 171 600); Судан (2 192 830); Южный Судан (1 645 392); Пакистан (1 375 900); Нигерия (1 500 000); Сомали (1 133 000); Афганистан (805 409); Республика Чад (130 000); Камерун (80 000); Нигер (50 000).

*(4) COM (2015)240.

*(5) COM (2011)743.

*(6) JOIN (2015) 2 final.

*(7) http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/countries/syria/madad/index _en.htm

*(8) Поддержка в размере 12 миллионов евро.

*(9) Регламент (ЕС) 231/2014 Европейского Парламента и Совета ЕС от 11 марта 2014 г.

*(10) Поддержка в размере 8 миллионов евро.

*(11) 24 миллиона евро передаются/запланированы для передачи в бывшую югославскую Республику Македонию и 44 миллионов евро передаются/запланированы для передачи в Сербию.

*(12) Миссия EUCAP Сахель Нигер поддерживает нигерийские власти в вопросах предотвращения, контроля нелегальных потоков мигрантов, проходящих через Нигер, в частности, Агадес, а также управления ими.

*(13) Гражданская миссия Общей политики ЕС по безопасности и обороне (CSDP) в Мали (EUCAP Sahel Mali) поддерживает реструктуризацию сил внутренней безопасности Мали (т.е. полиции, "жандармерии" и "национальной гвардии"). Цель заключается в оказании помощи властям Мали обеспечить конституциональный и демократический порядок и условия для прочного мира. Миссия сочетает в себе обучающую деятельность и стратегические рекомендации.

*(14) В рамках Комплексного подхода ЕС (JOIN(2013)30) миссии CSDP должны быть четко скоординированы с программами развития в целях максимального повышения эффективности в целом.

*(15) Общая повестка по вопросам миграции и перемещения была подписана в Нигерии в 2015 г., распространяя свое действие на сотрудничество по вопросам легальной миграции, нелегальной миграции, миграции и развития, а также международной защиты.

*(16) С этой целью Европейский Союз совместно с Францией, Германией и Нидерландами создали трастовый фонд Bкkou в 2014 г.

*(17) AMISOM: http://amisom-au.org/

*(18) В настоящее время действуют 17 соглашений о выдаче: Гонконг, Макао, Шри-Ланка, Албания, Россия, Украина, бывшая югославская Республика Македония, Босния и Герцеговина, Черногория, Сербия, Молдова, Пакистан, Грузия, Армения, Азербайджан, Турция и Республика Кабо-Верде.

*(19) Переговоры продолжаются с Марокко и Тунисом.

*(20) COM (2015)453.

*(21) COM (2015)285 final.

*(22) Решение (CFSP) 2015/778 Совета ЕС от 18 мая 2015 г. о военной операции Европейского Союза в южном центральном районе Средиземного моря (EUNAVFOR MED) (ОЖ N L 122, 19.5.2015, стр. 19).

*(23) Открытие регионального отделения в Агадесе обеспечит миссию возросшим пониманием миграционных потоков и связанных с ними вопросов, а также возможностью ежедневной работы с государственными органами власти, которые отвечают за управление миграционными потоками.

*(24) Будапештский процесс объединяет страны Восточной и Центральной Азии и Южно-Восточной и Западной Европы.

*(25) Партнерство по мобильности предлагает концепцию комплексного развития двухстороннего сотрудничества по вопросам миграции и предоставления убежища. На сегодняшний день подписаны семь соглашений о партнерстве по мобильности со следующими странами: Кабо-Верде, Республикой Молдова, Грузией, Арменией, Марокко, Азербайджаном и Тунисом.