Раздел 1. Общие вопросы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей

Раздел 1. Общие вопросы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей

1.1. Правовое регулирование отношений по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации, и практикиих применения.

Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это закрепляется в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) (статья 7) в качестве основ конституционного строя государства.

В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (статья 17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции).

Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (статья 17 Конституции).

К одним из таких прав относится право на жилище. Право на жилище гарантированно Конституцией (статья 40), согласно которой каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Право на жилище гарантировано Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в соответствии с которой каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (статья 25). Право на жилище, определяющее достойный уровень жизни каждого человека, гарантировано Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым Генеральной Ассамблее ООН 16 декабря 1966 г. (статья 11).

К основным правам человека относится и право на заботу о детях (статья 38 Конституции). Обеспечение государственной поддержки детства отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации (статья 7 Конституции) и элементам социальной политики государства. Особая поддержка детства гарантирована международными нормами (статья 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; статья 23-24 Международного пакта о гражданских и политических правах), являющимися согласно статьи 15 Конституции составной частью правовой системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 27 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) государства - участники признают право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Государства - участники в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении этого права и, в случае необходимости, оказывают материальную помощь и поддерживают программы, особенно в отношении обеспечения питанием, одеждой и жильем.

В Российской Федерации среди мер социальной поддержки детей предусмотрено обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как категории граждан, для которой статья 40 Конституции устанавливает обязанность государства по решению жилищной проблемы.

Это связно с тем, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, согласно статье 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", признаются находящимися в трудной жизненной ситуации, и поэтому нуждающимися в особой поддержке со стороны общества и государства.

В свою очередь, регулирование вопросов обеспечения указанной категории граждан жильем на территории Российской Федерации производится с помощью норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а в вопросах передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления либо дополнительных гарантий - нормами актов органов местного самоуправления. Реализация функций по обеспечению и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в т. ч.  в области жилья, распределяется между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а в части передачи государственных полномочий муниципальным органам или реализации муниципальными органами дополнительных гарантий - муниципальными органами.

Это основано на положениях Конституции (п.п. "ж", "к" статьи 72), согласно которой вопросы защиты семьи и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение; жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п.п. "ж", "к" статьи 72" следует читать "п.п. "ж", "к" части 1 статьи 72"

В настоящее время в Российской Федерации вопросы обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее дети-сироты и лица из их числа), находят закрепление в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актах, актах органов местного самоуправления.

На уровне актов федерального законодательства право детей-сирот и лиц из их числа на бесплатное получение жилого помещения в пользование, закреплено:

- Жилищным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 г. N 188-ФЗ (далее - Жилищный кодекс),

- Семейным кодексом Российской Федерации от 29.12.2005 г. N 223-ФЗ (далее - Семейный кодекс).

- Федеральным законом от 21.12.1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции Федерального закона от 29.02.2012 N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей") (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ),

Таким образом, для детей-сирот и лиц из их числа установлена федеральная гарантия обеспечения жильем.

С 1 января 2013 г. действует новый порядок предоставления жилья детям-сиротам и лицам из их числа.

В соответствии с данным порядком должно быть приведено в соответствие и/или разработано новое законодательство субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 29.02.2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон N 15-ФЗ) внесены изменения:

- в статью 8 Федерального закона N 159-ФЗ, закрепляющей дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение указанной категории граждан;

- в Жилищный кодекс (Федеральный закон N 188-ФЗ от 29.12.2004 г.) в части введения норм о специализированном жилищном фонде для детей-сирот и лиц из их числа, и исключения норм о внеочередном предоставлении указанным лицам жилых помещений по договорам социального найма;

- в Федеральный закон от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части дополнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) вопросами обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями.

Согласно нововведениям на государственные органы субъектов Российской Федерации возлагается активная роль в решении жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа.

Субъекты Российской Федерации должны:

- сформировать полноценный и достаточный для решения жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа жилищный фонд и установить порядок формирования такого фонда;

- своевременно предоставлять жилые помещения из указанного жилищного фонда детям-сиротам и лицам из их числа, чтобы указанным лицам обеспечивался достойный уровень жизни и надлежащая социальная среда сразу же при вступлении детей во взрослую жизнь и прекращении попечительства со стороны государства (специализированные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) или назначенных лиц (попечители, приемные родители), а в определенных случаях ранее возраста совершеннолетия детей,

- осуществлять управление и контроль за сохранность и использованием жилых помещений жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа.

Выполнение указанных функций осуществляется субъектами Российской Федерации за счет собственных средств при финансовой помощи Российской Федерации, реализуемой в форме субсидий из федерального бюджета.

С 1 января 2013 г. жилые помещения должны предоставляться детям-сиротам и лицам из их числа не из фонда социального использования по договорам социального найма во внеочередном порядке по договору социального найма, как это предусмотрено пунктом 2 части 2 ст. 57 Жилищного кодекса (в редакции, действующей до 1.01.2013 г.), а из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по договору специализированного найма по достижении ребенком определенного возраста или наступлении установленных обстоятельств. После окончания срока договора специализированного найма с нанимателем указанной категории граждан заключается договор социального найма в отношении этого же жилого помещения.

Норма пункта 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса о внеочередном предоставлении детям-сиротам и лицам из их числа жилых помещений фонда социального использования по договорам социального найма утратила силу с 1.01.2013 г.

При этом с 1.01.2013 г. начинают действовать:

- в главе 9 Жилищного кодекса "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" - положения пункта 8 части 1 статьи 92 Жилищного кодекса, в соответствии с которым в число видов жилых помещений специализированного жилищного фонда включен такой вид, как жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- в главе 9 Жилищного кодекса "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" - новая статья 98.1 Жилищного кодекса "Назначение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- в главе 10 Жилищного кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" - новая статья 109.1 Жилищного кодекса "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

- в главе 10 Жилищного кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" - новая часть 5 статьи 103 Жилищного кодекса о недопустимости выселения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта,

- новая редакция статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ, устанавливающая основания и порядок предоставления указанным лицам жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; основания и порядок заключения договора социального найма после окончания срока действия договора специализированного найма; вопросы, подлежащие регулированию на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2013 г. для решения жилищной проблемы детей-сирот и лиц из и числа должна применяться следующая форма (способ) обеспечении жилым помещением: предоставление жилого помещения из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по договору специализированного найма, с последующим, после окончания срока договора специализированного найма заключением договора социального найма в отношении того же (занимаемого нанимателем) жилого помещения.

Не допускается замена данной формы иными формами (способами) решения жилищной проблемы указанной категории граждан, например, предоставлением субсидии на приобретение или строительство жилого помещения, предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование или по договору социального найма. Для детей-сирот и лиц из их числа должна быть реализована установленная Федеральным законом N 159-ФЗ форма предоставления жилого помещений из специализированного жилищного фонда по договору специализированного найма.

В то же время субъекты Российской Федерации за счет собственного финансирования могут установить, помимо предусмотренной федеральной гарантии решения жилищной проблемы указанной категории лиц, дополнительные гарантии, например, предоставление жилых помещений по нормам большим по площади, чем установлено для предоставления из указанного жилищного фонда; льгот (субсидий) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; проведение ремонта жилого помещения и т.п.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации можно устанавливать дополнительные гарантии жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа, например:

- предоставление новых жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа (вновь построенные жилые помещения в населенных пунктах с развитой инфраструктурой);

- представление гражданам льготной категории права выбора вариантов предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа на территории субъекта Российской Федерации (не менее трех вариантов);

- предоставление жилых помещений по норме предоставления на гражданина, относящегося к льготной категории, а также его несовершеннолетних членов семьи;

- оснащение предоставляемых по договору найма жилых помещений из специализированного жилищного фонда для детей-сирот, лиц из их числа, предметами мебели, санитарно-технического оборудования, иными предметами бытового использования первой необходимости для удовлетворения личных, семейных, бытовых нужд, связанных с проживанием в жилом помещении;

- освобождение от платы за жилое помещение и/или коммунальные услуги или установление льгот (субсидий);

- обеспечение проведения текущего (капитального) ремонта, реконструкции, перепланировки (переустройства) в ранее занимаемых детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из их числа, жилых помещениях с целью обеспечения возвращения указанных лиц в жилые помещения и возможности использования их по назначению;

- предоставление денежной компенсации (субсидии) расходов на переезд, вселение в предоставляемое (или возвращаемое) жилое помещение, приобретение предметов первой необходимости для удовлетворения бытовых нужду связанных с проживанием (мебель, санитарно-техническое оборудование, бытовая техника и т.п.).

1.2. Вопросы реализации государственного полномочия субъекта Российской Федерации по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа: структура органов власти субъекта Российской Федерации, выполняющих указанное полномочие.

Федеральным законом N 159-ФЗ предусмотрена региональная модель реализации федеральной гарантии обеспечения жильем детей-сирот и лиц из их числа, которая включает следующие положения:

- формирование специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа

- предусматривается в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

- управление государственным (субъекта Российской Федерации) специализированным жилищным фондом для детей-сирот и лиц из их числа - отнесено к компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по управлению государственным жилищным фондом;

- принятие решений о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа, и исключении жилых помещений из указанного фонда субъекта Российской Федерации - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, управляющего государственным жилищным фондом;

- признание невозможным проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц;

- осуществление контроля за использованием и распоряжением (т.е. сохранность) занимаемого детьми-сиротами и лицами из их числа на праве найма (пользования в качестве членов семьи нанимателя) или собственности жилого помещения - отнесено к обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- формирование списка детей-сирот и лиц из их числа, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- принятие решения о заключении и заключение с детьми-сиротами и лицами из их числа договора специализированного найма жилого помещения - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом;

- принятие решения об однократном заключении договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам указанной категории содействия в преодолении трудной жизненной ситуации - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом;

- принятие решения о заключении и заключение с лицами указанной категории по окончании договора специализированного найма договора социального найма в отношении того же жилого помещения - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом.

Таким образом, к компетенции нескольких органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесены все вопросы обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями:

1) органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему функции управления государственным жилищным фондом;

2) иным органам (органу) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые решают вопросы признания невозможности проживания ребенка в ранее занимаемом жилом помещении, осуществляют контроль за использованием и распоряжением ранее занимаемым ребенком жилым помещением, выявляют и оценивают обстоятельства трудной жизненной ситуации лица, требующих содействия и заключения договора специализированного найма жилого помещения на новый срок, формируют список детей-сирот и лиц из их числа.

Анализ природы государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем позволяет выделить отдельные властно-распорядительные функции внутри этого полномочия. При этом механизм разделения отдельных функций внутри государственного полномочия уже предложен самим Федеральным законом N 15-ФЗ и предполагает их распределение между органом субъекта Российской Федерации по управлению жилищным фондом и иным (иными) органом (ми) субъекта Российской Федерации.

Так, внутри государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем из государственного жилищного фонда специализированного использования можно выделить следующие властно-распорядительные функции:

- приобретение жилья в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа;

- включение жилых помещений в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа, и исключение жилых помещений из такого жилищного фонда;

- управление специализированным фондом для детей-сирот и лиц из их числа;

- формирование списка детей-сирот и лиц из их числа для предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда;

- выявление обстоятельств невозможности проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях в качестве собственников (сособственников), нанимателей, членов семьи нанимателей по договору социального найма;

- осуществление контроля за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и лица из их числа обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений;

- предоставление жилого помещение из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и .тштт из их числа и заключение договоров специализированного найма, в т.ч.  заключение договора на новый срок;

- осуществление постинтернатного контроля за проживанием детей-сирот и лиц из их числа с целью определения необходимости однократного заключения договора специализированного найма на новый срок;

- заключение договора социального найма в отношении жилого помещения, предоставленного из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по окончании срока договора специализированного найма.

Целесообразно, к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом отнести следующие вопросы (функции):

- формирование специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации для детей-сирот и лиц из их числа, в т. ч.  включение жилых помещений в специализированный жилищный фонд и исключение жилых помещений из него;

- принятие решения о заключении договора специализированного найма жилого помещения и заключение такого договора;

- принятие решение об однократном заключении договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок и заключение такого договора;

- принятие решения об исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда и заключении договора социального найма, заключение такого договора;

- формирование (закупка, заказ строительства) государственного (субъекта Российской Федерации) фонда специализированного жилья для детей-сирот и лиц из их числа;

- управление государственным (субъекта Российской Федерации) специализированным жилищным фондом для детей-сирот и лиц из их числа.

По сфере деятельности в качестве такого органа рекомендуется выбрать исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации в области жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства, управления имуществом или специализированный орган по управлению жилищным фондом субъекта Российской Федерации.

Целесообразно, к компетенции иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнести следующие вопросы (функции):

- формирование единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа, в т.ч.  формирование по месту жительства (учета) детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, первичных списков указанных лиц, на основании которых ведется единый по субъекту Российской Федерации список детей указанной категории;

- признание невозможным проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях;

- выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам указанной категории содействия в преодолении трудной жизненной ситуации для однократного заключения договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок;

- осуществление контроля за использованием и распоряжением (т.е. обеспечение сохранности) занимаемого детьми-сиротами и лицами из их числа на праве найма (пользования в качестве членов семьи нанимателя) или собственности жилого помещения;

- принятие мер по обеспечению возврата детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемые жилые помещения при возможности в них проживания.

По сфере деятельности в качестве такого органа рекомендуется выбрать орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации.

Вопросы наделения органов местного самоуправления государственным полномочием субъекта Российской Федерации по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями специализированного жилищного фонда.

По смыслу Федерального закона N 15-ФЗ полномочие по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа отнесено к государственному полномочию, реализация которого должна быть сосредоточена в компетенции государственных органов власти субъекта Российской Федерации. При этом обеспечение жильем детей-сирот и лиц из их числа предполагается из государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, что прямо следует из Федерального закона N 15-ФЗ, в котором речь идет о государственном специализированном жилищном фонде (п. 6 ст. 8 Федеральный закон N 159-ФЗ в редакции Федерального закона N 15-ФЗ).

Следовательно, жилые помещения для детей-сирот и лиц из их числа должны приобретаться в государственную собственность субъекта Российской Федерации в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа.

В то же время необходимо учитывать, что в большинстве субъектов Российской Федерации на уровень муниципальных органов власти переданы, как функции органов опеки и попечительства, так и государственное полномочие по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа социальным жильем во внеочередном порядке, включая учет детей указанной категории, приобретение жилых помещений социального использования в муниципальную собственность, предоставление жилья по договорам социального найма и заключение таких договоров с детьми-сиротами и лицами из их числа. Подобная модель в связи с введением в действие Федерального закона N 15-ФЗ не является приоритетной, хотя и прямо не запрещена законом.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ) предусматривалось, что органы опеки и попечительства должны быть созданы на региональном уровне, а не муниципальном. Передача полномочий органов опеки и попечительства органам местного самоуправления возможна, если на территориях муниципальных образований отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с Федеральным законом N 48-ФЗ (ч.  1 ст. 6) и законом субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон N 167-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон N 48 (ст. 6), согласно которым органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с Федеральным законом, могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства.

Согласно Федеральному закону N 15-ФЗ устанавливается необходимость формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа в государственной собственности субъекта Российской Федерации за счет средств субъекта Российской Федерации и субвенций из федерального бюджета. Соответственно, управление данным фондом, его содержание, а также предоставление жилых помещений из указанного жилищного фонда должно быть отнесено к компетенции государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению жилищным фондом.

Поэтому в целях единообразия практики реализации права детей-сирот и лиц из их числа на обеспечение жилыми помещениями согласно Федеральному закону N 159-ФЗ в редакции Федерального закона N 15-ФЗ предпочтительной является следующая модель:

- органы по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем (орган по управлению специализированным жилищным фондом и орган опеки и попечительства) - региональный уровень;

- специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа - государственный жилищный фонд субъекта Российской Федерации.

Модель передачи государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа в полном объеме муниципальным органам власти по смыслу Федерального закона N 15-ФЗ должна была сохраняться на переходный период до формирования механизма реализации указанного полномочия на региональном уровне как того требует Федеральный закон N 15-ФЗ поскольку:

- большинство субъектов Российской Федерации передали полномочия органов опеки и попечительства органам муниципальной власти;

- большинство субъектов Российской Федерации передали функции по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем муниципальным образованиям.

С учетом же изменений Федерального закона N 48-ФЗ в редакции Федерального закона N 167-ФЗ большинство субъектов Российской Федерации сохранили смешанную или муниципальную модель жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа с учетом того, что полномочия по опеке и попечительству выполняют органы местного самоуправления.

Поэтому в субъектах Российской Федерации практикуется передача отдельных функций из государственного полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа органам местного самоуправления, что в общем допустимо и не нарушает положения закона.

В то же время согласно Федеральному закону N 15-ФЗ предусматривается формирование уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа, нуждающихся в предоставлении жилья. Это соответствует целям планирования бюджетных средств на приобретение и строительство жилых помещений специализированного жилищного фонда в соответствии с количеством льготников, у которых наступают основания для предоставления жилых помещений в определенный период.

Таким образом, необходимо учитывать, что, с одной стороны, Федеральный закон N 15-ФЗ ориентирует на формирование государственного специализированного жилищного фонда, создание и распределение которого отнесено к компетенции государственных органов власти субъектов Российской Федерации. Вопросы формирования списка льготников отнесены к компетенции государственных органов субъекта Российской Федерации. Применительно к специализированному жилищному фонду для детей-сирот и лиц из их числа Жилищный кодекс и Федеральный закон N 159-ФЗ специально не предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления государственным полномочием на обеспечение указанной категории граждан жилыми помещениями. С другой стороны, такой фонд по окончании срока договоров специализированного найма включается в фонд социального использования и закрепляется за нанимателями из указанной категории граждан на праве социального найма, что не исключает применение модели наделения органов местного самоуправления государственным полномочием на обеспечение жилым помещениями указанных лиц, как это предусмотрено для социального найма (ч.  4 ст. 49, ч.  3 ст. 52 Жилищный кодекс# ), в целях эффективного исполнения данного полномочия и реализации прав указанной категории граждан.

Итак, с учетом возможностей субъектов Российской Федерации по передаче органам местного самоуправления государственного полномочия (его части, в виде отдельных функций) по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа можно выделить два варианта такой передачи.

Вариант 1. Передача на муниципальный уровень государственного полномочия по обеспечению жильем детей указанной категории - целиком (вопросы учета детей; формирования списка лиц указанной категории; выявления обстоятельств невозможности проживания в ранее занимаемом на праве найма (члена семьи нанимателя) или собственности жилом помещении; предоставления жилого помещения; заключения договоров специализированного и социального найма; управления жилищным фондом; формирования специализированного жилищного фонда; постинтернатный контроль за нанимателями жилых помещений).

Для осуществления указанного полномочия муниципальному образованию передаются функции по приобретению жилья в муниципальную собственность или строительству муниципального жилья специализированного жилищного фонда для указанной категории детей.

Подобный вариант должен быть четко определен в законе субъекта Российской Федерации о передаче полномочий субъекту Российской Федерации.

При таком варианте передачи государственного полномочия целиком на муниципальный уровень в законе субъекта Российской Федерации, а также в актах муниципального уровня должны быть закреплены:

- механизм взаимодействия муниципальных органов с региональными органами по вопросам планирования, выделения, расходования средств бюджета для обеспечения лиц указанной категории жилыми помещениями, а также осуществления со стороны субъекта Российской Федерации контроля за выполнением государственного полномочия муниципальными органами;

- механизм межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления, наделенных функциями по обеспечению лиц указанной категории жилыми помещениями специализированного жилищного фонда в зависимости от установленного распределения этих функций между соответствующими органами муниципальной власти.

Рекомендуется данный вариант передачи государственного полномочия целиком органам местного самоуправления сохранять только на переходный период. Это связано с тем, что в случае передачи органам местного самоуправления такого вопроса осуществления государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц их числа, как ведение учета льготников (формирование списка льготников), органы местного самоуправления способны выполнять данную часть полномочия только на уровне муниципального образования. В то время как Федеральный закон N 15-ФЗ определяет обязанность формирования единого списка льготников на уровне субъекта Российской Федерации и предоставление жилых помещений в населенных пунктах субъекта Российской Федерации. Поэтому обязанность уполномоченных органов субъекта Российской Федерации формировать список детей-сирот и лиц из их числа все равно сохраняется, несмотря на осуществление учета льготников органами местного самоуправления по каждому населенному пункту субъекта Российской Федерации.

В структуре уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляющих рассматриваемое государственное полномочие конкретные функции внутри полномочия могут распределяться следующим образом:

- формирование двухзвенной структуры органов, при которой часть функций передана одному органу, например в сфере опеки и попечительства (выявление категорий граждан, признание нуждаемости в предоставлении жилого помещения, формирование списка, выявление обстоятельств трудной жизненной ситуации, являющихся основанием для повторного заключения договора найма специализированного жилого помещения), часть функций - другому органу, например в сфере управления жилищным фондом (принятие решений о предоставлении жилого помещения, о заключении договора найма на новый срок, формирование специализированного жилищного фонда, его содержание, осуществление контроля за использованием);

- наделение государственным полномочием по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа одного уполномоченного органа местного самоуправления. В таком варианте в качестве аналогии можно использовать порядок предоставления жилых помещений, предусмотренный нормами Жилищного кодекса для социального найма. Органы местного самоуправления согласно Жилищному кодексу ведут учет граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, устанавливают наличие оснований (относимость к категории, нуждаемость), принимают решения о предоставлении жилых помещений, заключают договоры найма.

Вариант 2. Передача муниципальным образованиям государственного полномочия по обеспечению жильем указанной категории граждан в виде отдельных властно-распорядительных функций этого полномочия, т.е. части полномочия.

Законодательно вопрос, о том все полномочия целиком или властно-распорядительные функции внутри него могут передаваться муниципальным образованиям, четко не урегулирован. Поэтому для решения вопроса о возможности передачи государственного полномочия не целиком необходимо руководствоваться следующими критериями:

- существо полномочия: делимость, неделимость полномочия, возможность распределения отдельных властно-распорядительных функций в рамках полномочия между разными органами власти;

- практическая целесообразность и эффективность именно муниципального уровня реализации передаваемых полномочий (отдельных функций из полномочия);

- обеспеченность муниципального образования кадровыми, организационными и иными условиями для реализации таких полномочий (функций полномочия) либо возможность быстрого и рационального формирования таких условий.

Природа государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем позволяет внутри этого полномочия выделять отдельные функции, ряд из которых может быть передан муниципальным образованиям.

В частности, функция по ведению списка детей-сирот и лиц из их числа для целей предоставления жилых помещений из специализированного жилищного фонда, распределяется между государственным органом субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту жительства лиц указанной категории. Это связано с тем, что до введения в действие нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа в ряде субъектов Российской Федерации учет лиц льготной категории (внеочередное предоставление жилых помещений) осуществляли органы местного самоуправления. По данным такого учета с 1 января 2013 г. стал формироваться единый по субъектам Российской Федерации список граждан указанной категории, нуждающихся в предоставлении жилья.

Согласно Федеральному закону N 15-ФЗ формирование единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа целесообразно закреплять в компетенции центрального органа субъекта Российской Федерации, потому что финансирование расходов на приобретение (строительство) жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа, должно планироваться на региональном уровне. Это связано с тем, что дополнительные гарантии для детей-сирот и лиц из их числа в соответствии с Федеральным законом N 159-ФЗ отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, а реализация федеральной гарантии по обеспечению детей указанной категории жилыми помещениями с 1 января 2013 г. планируется с учетом субвенций из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

Даже сейчас в тех субъектах Российской Федерации, где функции обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жильем переданы на муниципальный уровень, сводные данные по детям ведутся на региональном уровне и решение о предоставлении жилого помещения принимается органами местного самоуправления при условии обязательного согласования с региональным органом власти.

Поэтому, в случае наделения государственным полномочием органов местного самоуправления, в законодательстве субъектов Российской Федерации следует закреплять обязанность органов местного самоуправления, осуществляющих учет граждан, регулярно предоставлять сведения в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по планированию и распределению бюджетных средств на приобретение жилых помещений специализированного жилищного фонда.

До 1 января 2013 г. предоставление жилых помещений указанной категории граждан осуществлялось из фонда социального использовании во внеочередном порядке, как это закреплено ст. 57 Жилищного кодекса. Внеочередной порядок предоставления жилых помещений, действовавший до 1 января 2013 г., в том виде, в котором он предусматривался Жилищным кодексом, не позволял однозначно определить правила учета детей-сирот и лиц из их числа как лиц нуждающихся в предоставлении жилья.

Поэтому сложилось два подхода в отношении порядка предоставления жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа, предполагающего ведение учета граждан, не основанного на каком-либо предварительном учете граждан льготной категории.

В некоторых субъектах Российской Федерации уже сложилась система предварительного учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которая позволяла планировать бюджетные средства на приобретение (строительство) жилья и предоставление жилых помещений указанным лицам действительно в порядке, приближенном к внеочередному предоставлению жилья по достижении ребенком определенного возраста или наступлении установленных обстоятельств. В ряде субъектов Российской Федерации такое полномочие не осуществлялось. В большинстве субъектов Российской Федерации недостаточность средств для предоставления жилья детям-сиротам и лицам из их числа, либо отсутствие учета и планирования льготников привели к формированию задолженности по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа и неодинаковой реализации гарантированного Конституцией и Федеральным законом N 159-ФЗ права лиц указанной категории на жилищное обеспечение.

С 1 января 2013 г. предоставление жилых помещений планируется из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа, поэтому ведение предварительного учета граждан, которым по достижении 18 лет, а в установленных случаях и ранее этого возраста, будет предоставляться жилье, закрепляется на уровне федерального закона в виде обязанности государственных органов субъектов Российской Федерации формировать единые по регионам списки граждан льготной категории.

Для реализации функции по ведению единого регионального списка детей-сирот и лиц из их числа возможна передача осуществления первичного учета лиц указанной категории на муниципальный уровень либо сохранение этого полномочия за органами местного самоуправления в тех субъектах Российской Федерации, в которых это было установлено до 1 января 2013 года. В итоге функция по ведению списка детей-сирот и лиц из их числа может быть распределена между органами власти двух уровней: регионального и муниципального.

Первичный учет детей указанной категории может вести муниципальный орган власти, в частности орган опеки и попечительства (если в субъекте осуществление полномочий органов опеки и попечительства передано муниципальным образованиям или региональный орган опеки и попечительства имеет свои территориальные органы в муниципальных образованиях). Именно органы опеки и попечительства осуществляют выявление и учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому первичный учет лиц указанной категории, как нуждающихся в жилье, целесообразно закрепить за ними.

Центральный по субъекту Российской Федерации орган опеки и попечительства будет формировать и вести сводный (единый) по региону список детей-сирот и лиц из их числа, как того требует Федеральный закон N 15-ФЗ.

Важным моментом при решении вопроса о передаче государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа, либо отдельных властнораспорядительных функций этого полномочия органам местного самоуправления является обеспечение возможности финансового исполнения указанного полномочия (функций). В практике жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа возникают вопросы своевременного предоставления жилых помещений, часто требующие принудительной судебной реализации. При этом расщепление государственного полномочия между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления создает финансовую зависимость органов местного самоуправления, непосредственно предоставляющих жилые помещения, от государственных органов субъектов Российской Федерации, планирующих и распределяющих денежные средства бюджета субъектов Российской Федерации и субвенций федерального бюджета на приобретение (строительства) жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа. В результате складываются ситуации невозможности (затруднительности) исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, у которых уже наступили основания для получения жилья, вследствие отсутствия у ответчика - муниципального образования в лице органа местного самоуправления достаточного финансирования для формирования специализированного жилищного фонда. При этом привлечь к непосредственной, солидарной или субсидиарной ответственности, субъект Российской Федерации, в лице уполномоченного государственного органа власти субъекта Российской Федерации, формально не представляется возможным из-за расщепления государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот, лиц из их числа и передачи властных функций по предоставлению жилых помещений органам местного самоуправления. Создание подобной модели при недостаточности финансирования для строительства (приобретения) жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа, поскольку позволяет уполномоченным органам субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления уклоняться от реализации гарантированного детям-сиротам и лицам из их числа права на жилищное обеспечения. Меры принудительного исполнения судебных решений при таком расщеплении рассматриваемого государственного полномочия являются неэффективными и усугубляют ситуацию с недофинансированием приобретения (строительства) жилья, возлагая дополнительную финансовую нагрузку на органы местного самоуправления, зависимые в вопросах финансирования строительства (приобретения) жилых помещений специализированного жилищного фонда от субъектов Российской Федерации. В результате происходит нерациональное расходование средств муниципального бюджета при нерешенности тем самым жилищного вопроса детей-сирот и лиц из их числа. При таком подходе передача, полностью или в части, государственного полномочия по жилищному обеспечению лиц указанной категории органам местного самоуправления, противоречит смыслу Федерального закона N 15-ФЗ и является необоснованной.

При выборе субъектом Российской Федерации варианта разделения (передачи) государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа с органами местного самоуправления рекомендуется следующее. Обязанность перед лицами из числа детей-сирот и лиц из их числа, у которых уже возникло право на жилищное обеспечение, в частности на 1 января 2013 г., по предоставлению жилых помещений, сохранять непосредственно за уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как распорядителями финансовых средств на приобретение (строительство) жилых помещений. Обязанность планового обеспечения жильем детей-сирот и лиц из их числа, в отношении которых ведется предварительный учет (формируется единый список), передавать органам местного самоуправления при условии выделения органами субъекта Российской Федерации финансирования на приобретение (строительства) жилья в объеме достаточном для обеспечения льготников по единому списку субъекта Российской Федерации по мере наступления оснований для предоставления жилья и с соответствующим планированием на текущий период.

1.3. Вопросы формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа. Виды жилых помещений, входящих в жилищных фонд для детей-сирот и лиц из их числа. Требования, предъявляемые к жилым помещениям для детей-сирот и лиц из их числа.

Жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа с 1 января 2013 г. должен формироваться как специализированный жилищный фонд, а не фонд социального использования.

В соответствии со ст. 92 Жилищного кодекса жилые помещения для детей-сирот и лиц из их числа отнесены к видам жилых помещений специализированного жилищного фонда.

Специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV Жилищного кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 2 ч.  3 ст. 19 Жилищный кодекс# ). Согласно ч.  2 ст. 92 Жилищного кодекса в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов.

Жилые помещения для детей-сирот и лиц из их числа предназначены для проживания детей-сирот и лиц из их числа в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа по смыслу Федерального закона N 15-ФЗ должен формироваться в государственной собственности субъекта Российской Федерации. Содержание специализированного жилищного фонда, предназначенного для детей-сирот и лиц из их числа, и управление этим фондом возлагается, соответственно, на субъекты Российской Федерации, и относится к их расходным обязательствам.

В то же самое время в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на обеспечении указанных категорий граждан жилыми помещениями, включая приобретение в муниципальную собственность жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа содержание этих помещений и управление ими должно быть возложено на муниципальные образования, то есть собственников соответствующего жилищного фонда. Согласно разъяснению Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с пунктами 1, 8, 9 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса к компетенции органов местного самоуправления относится учет муниципального жилищного фонда, контроль за его сохранностью и соответствием жилых помещений санитарным и техническим требованиям, признание жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания*(1). Поэтому при наделении органов местного самоуправления государственным полномочием (или отдельными функциями) на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и лиц из их числа необходимо учитывать, что приобретаемые в муниципальную собственность жилые помещения, включаемые в специализированный жилищный фонд, потребуют их содержания за счет средств муниципального образования, как собственника этого фонда самостоятельно. Соответственно, вопросы экономической целесообразности наделения таким полномочием органов местного самоуправления, финансовые взаимоотношения субъекта Российской Федерации и муниципального образования по наделению государственным полномочием с учетом последствий выполнения такого полномочия, должны оговариваться особо.

Кроме этого необходимо учитывать еще одно разъяснение Верховного суда Российской Федерации о том, что при смене публичного собственника жилого помещения специализированного жилищного фонда (например, при передаче в муниципальную собственность) жилое помещение утрачивает статус специализированного и к нему применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма*(2).

Таким образом, жилые помещения соответствующего собственника (государственного или муниципального) должны быть отнесены в установленном порядке к специализированному жилищному фонду соответствующего собственника, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, в т.ч.  при смене публичного собственника жилого помещения.

Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, допускается только после отнесения его к специализированному жилищному фонду решением органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, в соответствии с установленным порядком и требованиями (ч.  2 статьи 90 Жилищный кодекс# ), которые в настоящее время определены Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42*(3) (далее - Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "ч.  2 статьи 90" следует читать "ч.  2 статьи 92"

Нарушение данного порядка отнесения жилого помещения в специализированный жилищный фонд может привести к негативным правовым последствиям в виде оспаривания заключенного договора найма такого помещения.

В соответствии с пп. "в" пункта 41 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" нарушение требований Жилищного кодекса и Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду при принятии решения о предоставлении гражданину специализированного жилого помещения с учетом положений пункта 2 части 3 статьи 11 Жилищного кодекса и части 2 статьи 99 Жилищного кодекса может служить основанием для предъявления в судебном порядке заинтересованными лицами требования о признании этого решения, а также заключенного на его основании договора найма специализированного жилого помещения недействительными и выселении проживающих в жилом помещении лиц*(4).

Для отнесения жилых помещений к виду жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа заявитель представляет в орган управления жилищным фондом следующие документы:

а) заявление об отнесении жилого помещения к виду жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа;

б) документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение;

в) технический паспорт жилого помещения;

г) заключение о соответствии жилого помещения предъявляемым к нему требованиям.

Указанное заявление рассматривается органом управления жилищным фондом в течение 30 дней с даты подачи документов.

Орган управления жилищным фондом в срок, предусмотренный в 30-дневный срок с даты подачи документов заявителем, принимает решение об отнесении жилого помещения к данному виду жилого помещения специализированного жилищного фонда либо об отказе в таком отнесении.

Информация о принятом органом управления жилищным фондом решении направляется заявителю в течение 3 рабочих дней с даты принятия такого решения.

Решение об отнесении жилого помещения к виду жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа направляется также в орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в течение 3 рабочих дней с даты принятия такого решения.

Отказ в отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилищного фонда допускается в случае несоответствия жилого помещения требованиям, предъявляемым к этому виду жилых помещений.

В Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2010 г. N ГКПИ10-164*(5) и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2010 N КАС10-269*(6) разъясняется, что понятие "орган управления" раскрыто в п.  12 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду при принятии решения о предоставлении гражданину специализированного жилого помещения, согласно которому таким органом является орган, осуществляющий управление государственным или муниципальным жилищным фондом, что соответствует формулировке, содержащейся в ч.  2 ст. 92 Жилищного кодекса. Также разъясняется понятие "заявитель". В подп. "б" п.  13 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду указано, что для отнесения жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда представляется документ, подтверждающий право собственности, либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение. Исходя из этого заявитель должен являться собственником или обладать одним из указанных вещных прав на жилое помещение либо быть уполномоченным на представление интересов собственника или обладателя таких прав. Учитывая, что в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов, то под заявителем должен пониматься орган государственной власти или орган местного самоуправления, осуществляющий от имени собственника управление государственным, муниципальным имуществом, а также государственное или муниципальное предприятие, учреждение, наделенное правом хозяйственного ведения либо оперативного управления на закрепленное за ним имущество.

Таким образом, на основании жилищного законодательства Российской Федерации субъектам Российской Федерации необходимо установить порядок формирования специализированного жилищного фонда, в частности определяющий:

- возможность включения уже имеющихся в собственности муниципальных образований или субъектов Российской Федерации жилых помещений в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа с компенсаций муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации средств на строительство или покупку жилых помещений и восполнение состава объектов, переведенных в специализированный жилищный фонд;

- механизм приобретения и строительства жилых помещений в собственность субъекта Российской Федерации для детей-сирот и лиц из их числа, с определением органа или лица, выступающего заявителем по включению этих помещений в специализированный жилищный фонд. В частности указным органом или лицом может быть орган, учреждение, организация, в распоряжение которых выделяются целевые бюджетные средства для приобретения, заказа строительства жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа.

Практика формирования специализированного жилищного фонда в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в зависимости от избранной модели осуществления государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа показывает отставание темпа формирования такого фонда от темпа наступления у граждан льготной категории оснований для предоставления жилья. Эта проблема связана не только с недостаточным финансированием строительства (приобретения) жилых помещений специализированного жилищного фонда для лиц указанной категории. Даже при наличии соответствующего финансирования процедура проведения государственных (муниципальных) закупок или заказов на строительство жилья не соответствует потребностям своевременной реализации государственной гарантии жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа и нарушает цели Федерального закона N 15-ФЗ, предусматривающего не просто жилищное обеспечение детей, но и их социальную адаптацию, что гарантировано формой жилищного обеспечения и сопутствующими обязанностями наймодателя, иных уполномоченных субъектов.

Таким образом, субъекты Российской Федерации должны в короткие сроки усовершенствовать сам порядок формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа, включая принятие государственных и муниципальных целевых программ по жилищному строительству, а также установить ответственность за нарушение порядка своевременного предоставления жилья детям-сиротам и лицам из их числа соответствующего времени наступления оснований для получения жилых помещений лицами указанной категории.

Процедура отнесения жилых помещений к виду специализированного жилищного фонда не носит исключительно формальный характера, так жилое помещение, которое планируется включать в специализированный жилищный фонд должно соответствовать предъявляемым к нему требованиям, что подтверждается соответствующим заключение, предъявляемым заявителем в орган по управлению жилищным фондом. Поэтому целесообразность приобретения жилых помещений в специализированный жилищный фонд должна определяться возможностью отнесение этих помещений к соответствующему фонду согласно установленной Правительством Российской Федерации процедуре.

В качестве жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа могут использоваться только жилые дома и квартиры, благоустроенные применительно к условиям соответствующего населенного пункта (ч.  7 ст. 8 Федеральный закон N 159-ФЗ).

В ст. 16 Жилищного кодекса закреплены такие виды жилых помещений, как:

- жилой дом,

- часть жилого дома,

- квартира,

- часть квартиры,

- комната.

Допустимость в законодательстве таких разновидностей жилых помещений, как часть жилого дома, часть квартиры и комната означает существование правового режима коммунальной квартиры, хотя сама коммунальная квартира жилищным законодательством не определяется. В то же время при наличии разделения квартиры или жилого дома на части между правообладателями частей (комнат) жилого помещения в такой квартире (доме) возникают отношения общей долевой собственности или общего права пользования на общее имущество в коммунальной квартире (ст. 42 Жилищного кодекса).

Включение в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа жилых помещений в коммунальной квартире или коммунальном доме законодательством не допускается. Только отдельная квартира или отдельный жилой дом могут быть отнесены к жилым помещениям специализированного жилищного фонда для указанной категории граждан.

Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Конкретные требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Жилищным кодексом, другими федеральными законами. Такие требования установлены в настоящий момент Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 47).

Необходимо учитывать, что общие требования к благоустроенности жилого помещения определены в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации N 47. Эти требования носят обязательный характер и не могут быть снижены субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями*(7).

Таким образом, требования пригодности жилого помещения для постоянного проживания и общие требования благоустроенности жилого помещения, закрепленные в Постановлении Правительства Российской Федерации N 47, практически совпадают. Жилищное законодательство Российской Федерации ориентировано на создание благоустроенного жилищного фонда, общие требования благоустроенности, закрепленные на федеральном уровне, не могут быть снижены в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В то же время критерий благоустроенности жилого помещения имеет локальный характер и привязан к условиям соответствующего населенного пункта, так как качественные характеристики жилищного фонда в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях отличаются. Поэтому необходимо учитывать, что несмотря на закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации N 47 общих требований пригодности жилого помещения для постоянного проживания, условия благоустроенности жилых помещений, отличающиеся от пригодности, можно выделить. И в этой части субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществляющие обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и лиц из их числа, должны учитывать данное отличие при включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд для лиц указанной категории. Так, например, в п.  12 раздела II Положения о признании помещения жилым, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 47, установлено, что жилое помещение должно быть обеспечено инженерными системами (электроосвещение, хозяйственно-питьевое и горячее водоснабжение, водоотведение, отопление и вентиляция, а в газифицированных районах также и газоснабжение). В поселениях без централизованных инженерных сетей в одно- и двухэтажных зданиях допускается отсутствие водопровода и канализированных уборных. Соответственно, допускаемые в Постановлении Правительства Российской Федерации N 47 исключения в части некоторых требований, предъявляемых к жилым помещениям, как раз отличают жилые помещения просто пригодные для постоянного проживания и благоустроенные жилые помещения, качественные характеристики которых выше. Таким образом, в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа должны включаться жилые помещения, находящиеся в населенных пунктах с развитой инфраструктурой, и желательно новые жилые помещения, которые в полной мере будут отвечать требованиям благоустроенности, закрепленным в Постановлении Правительства Российской Федерации N 47.

В целях совершенствования порядка формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа, а также с учетом закрепления в большинстве субъектов обязанности обеспечивать жилым помещением из расчета нормы предоставления исключительно на льготника, субъектам Российской Федерации рекомендуется разрабатывать программы жилищного строительства нового жилья повышенной благоустроенности в населенных пунктах с развитой инфраструктурой, соответствующие по архитектурно-планировочным решениям требуемой норме общей площади жилого помещения для обеспечения детей-сирот и лиц из их числа. Такая необходимость связана с тем, что существующий жилищный фонд (вторичное жилье) зачастую не подходит по требуемым техническим параметрам для обеспечения детей-сирот и лиц из их числа, а предоставление комнат в коммунальной квартире лицам указанной категории не допускается.

Жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа имеют особый правовой режим, характерный для специализированного жилья. Именно поэтому с 1 января 2013 г. обеспечение детей-сирот и лиц из их числа, как категории граждан, нуждающейся в особой поддержке и защите, жилыми помещениями первоначально будут осуществляться из специализированного жилищного фонда. И только в последующем, по окончании срока договора специализированного найма при отсутствии оснований для однократного заключения этого договора на новый пятилетний срок, с нанимателями заключается договор социального найма, а занимаемое жилое помещение подлежит исключению из специализированного жилищного фонда.

Специализированные жилые помещения, по сравнению с помещениями фонда социального использования, имеют ограниченный правовой режим. Это выражается в характере использования жилого помещения, ограничении осуществления нанимателем распорядительных действий с жилым помещением. Так, согласно ч.  3 ст. 92 Жилищного кодекса специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений собственно по договорам специализированного найма, для которых они и предназначены. Кроме того, исключена приватизация специализированных жилых помещений, т.е. передача их в собственность нанимателям и/или членам их семей.

Однако следует учитывать, что указанный ограниченный режим использования жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам найма жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа носит временный характер, и устанавливается исключительно в интересах самих нанимателей. Поэтому данные ограничения не могут быть использованы уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, иными лицами с целью лишения или ограничения детей-сирот и лиц из их числа права на жилое помещение.