Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. N 117-АПГ16-3 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 10 апреля 2015 г. N 277-ПП "Об утверждении порядка подготовки, согласования и утверждения плана границ земельного участка" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. N 117-АПГ16-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Барулевой О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Севастополя о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 10 апреля 2015 г. N 277-ПП "Об утверждении порядка подготовки, согласования и утверждения плана границ земельного участка"

по апелляционному представлению прокурора города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 7 декабря 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Правительства Севастополя Адаменко Д.А. и Доденкова А.Ю., возражавших против удовлетворения апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительством Севастополя принято постановление от 10 апреля 2015 г. N 277-ПП "Об утверждении порядка подготовки, согласования и утверждения плана границ земельного участка" (далее - Постановление N 277-ПП), которым утверждены названный порядок, типовая форма плана границ земельного участка и типовая форма ситуационного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 1 Порядка подготовки, согласования и утверждения плана границ земельного участка (далее - Порядок) названный акт определяет состав и содержание работ при подготовке плана границ земельного участка в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства города Севастополя, а также порядок и сроки его согласования и утверждения.

Согласно пунктам 2.1, 2.2 и 2.4 Порядка план границ земельного участка представляет собой графически отображенные сведения о земельном участке, содержит сведения государственного кадастра недвижимости, составляется в целях определения местоположения границ существующего земельного участка и подлежит утверждению должностным лицом, уполномоченным Правительством Севастополя. Заказчиком работ по подготовке плана границ земельного участка может выступать правообладатель земельного участка, его законный представитель, а также наследники, имеющие соответствующие подтверждающие документы.

В примечании к типовой форме ситуационного плана земельного участка (приложение 2 к Постановлению N 277-ПП) предусмотрено, что план границ земельного участка подготавливается в целях уточнения границ земельного участка при отсутствии сведений о координатах характерных точек в государственном кадастре недвижимости; уточнения границ земельного участка в случае, если содержащиеся в государственном кадастре недвижимости координаты характерных точек границ земельного участка определены с точностью ниже нормативной точности определения координат для земель определенного целевого назначения или устранения кадастровой ошибки.

Прокурор города Севастополя обратился в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления N 277-ПП, как противоречащего Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ).

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Порядок предусматривает обязанность представления непредусмотренного федеральным законодательством плана земельного участка для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества в связи с уточнением описания местоположения его границ. Порядок не содержит четкой процедуры получения названного плана и противоречит статье 39 Закона N 221-ФЗ, так как исключает необходимость согласования местоположения границ земельного участка уполномоченным органом исполнительной власти при наличии утвержденного плана границ земельного участка. Кроме того, принятие Постановления N 277-ПП в нарушение статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ) не согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Решением Севастопольского городского суда от 7 декабря 2015 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит отменить указанный судебный акт, как принятый с нарушением норм материального права, не соответствующий фактическим обстоятельствам дела, и принять по административному делу новое решение.

Правительством Севастополя поданы возражения на апелляционное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьей 2 Закона N 221-ФЗ предусмотрено, что правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Закон N 221-ФЗ, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ до 1 января 2017 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя, к полномочиям которого относится осуществление управления в области земельных отношений. Правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства (статьи 1, 8, 27 Закона города Севастополя "О Правительстве Севастополя" от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС). Постановление N 277-ПП размещено на официальном портале органов государственной власти Севастополя "Правительство Севастополя" 16 апреля 2015 г.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, в пределах его компетенции и официально опубликован.

Довод апелляционного представления о том, что Постановление N 277-ПП возлагает на граждан и организации обязанность по получению в целях осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с уточнением описания местоположения их границ непредусмотренного федеральным законодательством документа, подлежит отклонению в силу следующего.

Согласно статье 22 Закона N 221-ФЗ одним из документов, необходимых для кадастрового учета в связи с изменением уникальных характеристик земельного участка и представляемых вместе с заявлением, является межевой план.

Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках (часть 1 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

Межевой план состоит из графической и текстовой частей (часть 4 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

В графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым или измененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута (часть 5 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

В текстовой части межевого плана указываются необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, сведения об использованной при подготовке межевого плана геодезической основе кадастра, а также в установленном частью 1 статьи 39 названного федерального закона случае сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта согласования местоположения таких границ (часть 6 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться в порядке, определенном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов. Требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка (далее - Требования к точности определения координат) устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (часть 7 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае, если указанные в этой части документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка (часть 9 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

Согласно пункту 67 Требований к подготовке межевого плана, в том числе особенностей подготовки межевого плана в отношении земельных участков, указанных в части 10 статьи 25 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", утвержденных приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412 (далее - Требования к подготовке межевого плана), выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границы земельного участка проводится на основании документов, перечисленных в части 9 статьи 38 Закона N 221-ФЗ.

При отсутствии указанных документов местоположение уточняемых границ земельных участков определяется с использованием карт (планов), являющихся картографической основой государственного кадастра недвижимости, и (или) карт (планов), представляющих собой фотопланы местности масштабом 1:5 000 и крупнее, подтверждающих фактическое местоположение границ земельных участков на местности 15 и более лет.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, сведения о границах земельных участков, документы на которые оформлены до вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости. Выданные государственными и иными официальными органами Украины правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на земельные участки, расположенные на территории города федерального значения Севастополя, не содержат сведений о координатах характерных точек границ земельных участков, отвечающих Требованиям к точности определения координат. Кроме того, в настоящее время отсутствуют цифровые топографические карты города федерального значения Севастополя в масштабе, предусмотренном Требованиями к подготовке межевого плана.

Таким образом, кадастровый инженер при подготовке межевого плана в целях уточнения границ земельного участка, расположенного на территории города федерального значения Севастополя, фактически лишен возможности определить местоположение границ такого участка на основании документов, предусмотренных федеральным законодательством.

Предусмотренный Постановлением N 277-ПП план границ земельного участка содержит сведения для проведения кадастровых работ. Подготовка такого документа, вопреки доводу участвующего в деле прокурора, является не дополнительной обязанностью, а носит восполняющий характер в силу невозможности использовать при уточнении границ земельного участка документы, предусмотренные частью 9 статьи 38 Закона N 221-ФЗ.

С учетом изложенного Постановление N 277-ПП не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и устраняет правовую неопределенность, сложившуюся при осуществлении кадастровых работ на территории города федерального значения Севастополя.

Отклоняется довод апелляционного представления о том, что оспариваемый нормативный правовой акт изменяет порядок применения статьи 39 Закона N 221-ФЗ в части отсутствия необходимости согласования местоположения границ земельного участка.

Пунктом 3.4 Порядка предусмотрено, что при наличии утвержденного плана границ земельного участка не требуется согласование местоположения границ земельного участка уполномоченным органом исполнительной власти в порядке, предусмотренном статьей 39 Закона N 221-ФЗ. При этом Порядок не содержит положений, исключающих необходимость согласования местоположения границ земельного участка с иными лицами, указанными в части 3 статьи 39 Закона N 221-ФЗ.

Довод о недействительности оспариваемого нормативного правового акта в силу отсутствия предусмотренного частью 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ согласования утвержденного Порядка с уполномоченным федеральным органом власти подлежит отклонению.

Правительством Российской Федерации принято распоряжение от 23 июля 2014 г. N 1380-р "Об утверждении Соглашения между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Правительством Севастополя о передаче осуществления полномочий в сфере государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также функций государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих".

Утвержденным Соглашением между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Правительством Севастополя о передаче части полномочий в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета от 27 мая 2014 г. N 35 (далее - Соглашение) предусмотрена передача от Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) Правительству Севастополя полномочий в области предоставления государственных услуг по государственному кадастровому учету.

Согласно пункту 3.2. Соглашения Правительство Севастополя совместно с Росреестром в соответствии с этим актом осуществляет организационное, кадровое и материально-техническое обеспечение реализации полномочий, переданных в соответствии с Соглашением, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и правовыми актами Правительства Севастополя. Пунктами 3.7.1, 3.7.5, 3.7.9 Соглашения предусмотрено, что Росреестр осуществляет методическое руководство и дает обязательные для исполнения поручения по вопросам, связанным с исполнением переданных Правительству Севастополя полномочий, а также осуществляет координацию и контроль за реализацией таких полномочий.

Соглашением не предусмотрено получение дополнительного согласования с федеральным органом исполнительной власти в области кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости в целях обеспечения Правительством Севастополя реализации переданных полномочий в сфере кадастрового учета, предусмотренного частью 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского судаку 7 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Севастополя - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.