Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 февраля 2016 г. N 55-АПГ15-18 Решение о признании недействующими отдельных предписаний пунктов 5, 8 и 11 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утв. постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 февраля 2007 г. N 40, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 февраля 2016 г. N 55-АПГ15-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению и.о. прокурора Республики Хакасия о признании недействующими отдельных предписаний пунктов 5, 8 и 11 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утверждённого постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 февраля 2007 г. N 40, по апелляционной жалобе Правительства Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 октября 2015 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 февраля 2007 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 40 "О создании межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакассия (далее - Постановление РХ N 40).

Пунктом 2 Постановления РХ N 40 утверждено Положение о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения (далее - Комиссия) в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия (далее - Положение о межведомственной комиссии).

Положением о межведомственной комиссии предусмотрено, что заседание Комиссии назначается и проводится по мере необходимости, а решение о проведении очередного заседания Комиссии принимается председателем Комиссии с учётом представленных документов (п. 5).

Согласно пункту 8 поименованного нормативного правового акта в случае если для принятия решения Комиссии необходимо проведение дополнительных обследований или испытаний Комиссия вправе принять решение об их проведении. По результатам обследования составляется акт обследования помещения в трёх экземплярах.

В соответствии с предписаниями пункта 11 этого же положения Комиссия в пятидневный срок со дня принятия решения, предусмотренного пунктом 10, направляет на бумажном носителе или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, по одному экземпляру распоряжения и заключения Комиссии заявителю, а также в случае признания жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции - в орган государственного жилищного надзора по месту нахождения такого помещения или дома.

Абзац второй названного пункта изложен следующим образом: "В случае выявления оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния или по основаниям, предусмотренным пунктом 36 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47. Решение, предусмотренное пунктом 10 настоящего положения, направляется в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и заявителю не позднее рабочего дня, следующего за днём оформления решения".

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзац первый пункта 5 в части слов "по мере необходимости", пункта 8 в части отсутствия оснований для принятия Комиссией решения о проведении дополнительных обследований или испытаний, сроков проведения обследования и составления акта по его результатам, а также абзацев первого и второго пункта 11 Положения о межведомственной комиссии, полагая что приведённые предписания не отвечают критерию формальной определённости правовой нормы, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, что может повлечь коррупционные проявления со стороны правоприменителя.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 26 октября 2015 г. заявление прокурора удовлетворено частично.

Признаны противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 11 и абзац первый пункта 5 Положения о межведомственной комиссии в части слов "по мере необходимости".

В апелляционной жалобе Правительство Республики Хакасия просит отменить решение суда в той части, в которой административный иск удовлетворён ввиду неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Республики Хакасия представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного постановления.

Правительство Республики Хакасия о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в апелляционной жалобе изложена просьба рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя.

На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72, а также частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы жилищного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанного предписания постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее - Постановление Правительства Российской Федерации), которое устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признаётся непригодным для проживания, а многоквартирный дом признаётся аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (п. 1 Положения).

В силу прямого указания, содержащегося в пункте 2 поименованного федерального нормативного правового акта, его действие распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания (пункт 6 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 7 Постановления Правительства Российской Федерации оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях.

Абзацем вторым названного пункта предусмотрено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации создавать в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации принял Положения о межведомственной комиссии в пределах предоставленной компетенции во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации, следовательно, нормы регионального нормативного правового акта, отдельные предписания которого оспариваются, не должны противоречить названному федеральному акту.

Признавая недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 5 Положения о межведомственной комиссии о проведении заседания Комиссии по мере необходимости, суд первой инстанции сделал правильное суждение о том, что указанная норма не отвечает критерию формальной определённости правовой нормы, поскольку из его содержания невозможно определить срок либо периодичность заседания Комиссии, а, соответственно, и принятия решения по заявлению. Неопределённость стандарта деятельности, произвольный характер организации деятельности как органов государственной власти при решении вопросов собственной компетенции, так и создаваемых ими структур (комиссий, комитетов, иных подразделений), призванных осуществлять юридически значимые действия, недопустим, не соответствует целям и назначению деятельности органов государственной власти в целом и в сфере оказания государственных услуг населению, в частности, не позволяет должностным лицам, в том числе обеспечивающим деятельность межведомственной комиссии, определённо и единообразно толковать и применять указанную норму, а гражданам, чьи вопросы находятся на разрешении, иметь гарантии полноценного и своевременного рассмотрения их заявлений.

Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельным довод административного ответчика о том, что заседание Комиссии может проводиться и для принятия иных решений.

Исходя из системного толкования пунктов 42, 44, 46 и 47 Постановления Правительства Российской Федерации целью проведения заседания Комиссии является рассмотрение поступивших заявлений или заключений органа государственного надзора (контроля) в течение 30 дней с даты их регистрации и принятие одного из решений (в виде заключения, указанных в пункте 47, либо решения о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения), следовательно, заседание Комиссии должно быть проведено не позднее 30 дней со дня поступления заявления.

Решение суда о признании недействующим абзаца второго пункта 11 Положения о межведомственной комиссии также является законным несмотря на ошибочность суждения суда первой инстанции о том, что первое предложение приведённой нормы содержит юридико-лингвистическую неопределённость в связи с употреблением неоконченной мысли.

Действительно, при прочтении только первого предложения ("В случае выявления оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния или по основаниям, предусмотренным пунктом 36 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47.") его содержание вызывает вопросы, поскольку во втором предложении выражено конкретное требование о направлении решения, предусмотренного пунктом 10 Положения о межведомственной комиссии, в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и заявителю не позднее рабочего дня, следующего за днём оформления решения.

Вместе с тем данное обстоятельство не свидетельствует о юридико-лингвистической неопределённости приведённой нормы, под которой понимается употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

Сопоставительный анализ содержания оспариваемой нормы с предписаниями абзаца первого пункта 11 оспариваемого регионального нормативного правового акта, а также с пунктом 10 этого же акта позволяет сделать заключение о том, что допущена пунктуационная описка, так как вместо точки после цифры 47 должна стоять запятая.

Поскольку часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет суду апелляционной инстанции право рассматривать административное дело в полном объёме, Судебная коллегия считает возможным привести иное обоснование несоответствия абзаца второго пункта 11 Положения о межведомственной комиссии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Из содержания пункта 51 Постановления Правительства Российской Федерации следует, что он регулирует два самостоятельных вопроса.

В абзаце первом приведённого пункта содержится предписание о необходимости в 5-дневный срок со дня принятия решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции и распоряжения о дальнейшем использовании этого помещения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, указанные в пункте 49 названного федерального акта, заявителю и в орган государственного жилищного надзора по месту нахождения перечисленных помещений.

Абзац второй этого же пункта предусматривает особый случай (выявления оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния или по основаниям, предусмотренным пунктом 36 названного федерального правового акта), когда решение Комиссии, предусмотренное пунктом 47 Постановления Правительства Российской Федерации, направляется не только заявителю, но и в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления и собственнику жилья не позднее рабочего дня, следующего за днём оформления решения.

Согласно пункту 47 Постановления Правительства Российской Федерации Комиссия по результатам работы принимает одно из следующих решений:

о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;

о выявлении оснований для признания помещения подлежащим капитальному ремонту, реконструкции или перепланировке (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в названном постановлении требованиями;

о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания;

о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции;

о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.

Между тем в оспариваемом абзаце втором пункта 11 Положения о межведомственной комиссии, где, как и в абзаце втором пункта 51 Постановления Правительства Российской Федерации, перечисляются такие же основания для признания жилого помещения непригодным для проживания, установлена обязанность направить не решения, принимаемые Комиссией и перечисленные в пункте 9 Положения о межведомственной комиссии, а решение и распоряжение Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия, так как в названной норме содержится ссылка на пункт 10 поименованного регионального акта, который в абзацах первом и втором устанавливает порядок проведения заседания Комиссии и голосования при принятии ею решения, а в абзаце третьем предусматривает принятие Министерством имущественных и земельных отношений Республики Хакасия решения на основании заключения Комиссии, а также издание распоряжения о дальнейшем использовании помещения.

При этом вопреки предписаниям, содержащимся в абзаце втором пункта 51 Постановления Правительства Российской Федерации, оспариваемая норма не содержит указания на обязательность направления решения Комиссии и собственнику жилья.

Доводов, которые могли бы служить основанием для отмены постановленного по делу решения, апелляционная жалоба не содержит, следовательно, основания для её удовлетворения и отмены судебного решения отсутствуют.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 октября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.