Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 52-АПГ16-1 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" изменено

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 52-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай на решение Верховного Суда Республики Алтай от 14 января 2016 года об удовлетворении административного искового заявления прокуратуры Республики Алтай об оспаривании отдельных положений Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Алтай обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 8 части 1 статьи 2 в части слов "в соответствии со статьёй 3 настоящего закона", статьи 3, статьи 4.1 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", устанавливающих предоставление социальных гарантий выборным лицам, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, при освобождении их от должности по окончании срока полномочий, а именно дополнительное пенсионное обеспечение к трудовой пенсии и гарантии в виде выплаты пособия при освобождении лица от должности по окончании срока полномочий.

В обоснование административного иска прокурор ссылался на противоречие оспариваемых положений части 4 статьи 18, статье 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", абзацу четвёртому пункта 1 статьи 83, 85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, мотивировав тем, что данные нормы приняты с превышением компетенции органов государственной власти республики, интересов Республики Алтай и муниципальных образований республики, поскольку предписывают осуществление расходов на произведение выплат выборным лицам местного самоуправления за счёт средств местных бюджетов, несмотря на высокую дотационность Республики Алтай и муниципальных образований в её составе, которые не могут надлежащим образом реализовывать вопросы местного значения ввиду дефицитности бюджетов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "абзаца четвёртого пункта 1 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ" имеется в виду "абзац четвёртый пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса РФ"

Представители Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай Попова О.В., Главы Республики Алтай и Председателя Правительства Республики Алтай - Корчуганова О.А. и Романов В.В. возражали против удовлетворения заявленных требований, считали, что оспариваемые положения статьи 4.1 носят отсылочный характер и не содержат критериев, позволяющих оценивать финансовую нагрузку на республиканский бюджет Республики Алтай в связи с установлением гарантии выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, при освобождении их от должности по окончании срока полномочий, поскольку финансовое обеспечение гарантий осуществления полномочий выборных лиц осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; оспариваемым правовым регулированием установлены общие региональные подходы к урегулированию муниципальными правовыми актами гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления. Указанное правовое регулирование отражает общую политику региона при установлении статуса указанной категории граждан на территории Республики Алтай. При этом конкретные нормы, содержащие объём расходных обязательств и порядок их исполнения за счёт средств местного бюджета, остаётся в компетенции органов местного самоуправления конкретного муниципального образования в Республике Алтай при принятии устава и иных муниципальных правовых актов.

Решением Верховного Суда Республики Алтай от 14 января 2016 года административное исковое заявление прокурора Республики Алтай удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай просит решение суда первой инстанции отменить, как основанное на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Республики Алтай представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 названного федерального закона.

В силу статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих бюджетов и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ оспариваемых положений свидетельствует о том, что в них региональный законодатель устанавливает не только размеры выплат и условий их осуществления ушедшим в отставку выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, но и виды и формы дополнительных гарантий ушедшим в отставку лицам этой категории, регулирование которых, как это вытекает из приведённых выше федеральных норм, не исключается законодательством субъекта Российской Федерации.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что пункт 8 части 1 статьи 2 (Гарантии, предоставляемые выборным лицам) по своей юридико-технической конструкции является отсылочной нормой, что само по себе не может расцениваться как противоречие федеральному законодательству.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд посчитал статью 4.1 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", предусматривающую гарантию в виде выплаты пособия для выборных лиц при освобождении от должности по окончании срока полномочий, противоречащей пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полагая, что она допускает возможность распространения своего действия на всех выборных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе по окончании срока полномочий, без учёта категории лиц, определённой пунктом 5.1. статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Не соглашаясь с таким выводом суда, Судебная коллегия констатирует, что федеральный законодатель, предоставив право субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, одновременно относит определение оснований непредоставления таких гарантий указанным лицам к компетенции федерального законодателя; очевидно, что формулирование таких оснований федеральным законом не требует их подтверждения нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами местного самоуправления.

Сопоставив оспариваемую статью 4.1 Закона Республики Алтай от 4 июня 2012 года N 19-РЗ с пунктом 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Судебная коллегия также приходит к выводу о том, что статья 4.1 регионального закона, имея целевую направленность, в принципе не касается такого вопроса, как основания непредоставления гарантий выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе при освобождении их от должности, в случаях, предусмотренных абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, части 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131, и, следовательно, у суда не было поводов для признания её противоречащей перечисленным выше федеральным нормам.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "статьи 4.1 Закона Республики Алтай от 4 июня 2012 года N 19-РЗ" имеется в виду "статья 4.1 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ"

Принимая во внимание изложенное и соглашаясь с выводами суда о неправомерности регламентации оспариваемыми положениями размеров выплат и условий их осуществления ушедшим в отставку выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, суд апелляционной инстанции полагает изменить резолютивную часть решения, указав на признание недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 8 части 1 статьи 2, статьи 3, статьи 4.1 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" в той мере, в какой они конкретизируют размеры выплат и условия их осуществления ушедшим в отставку депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Алтай от 14 января 2016 года изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции.

Административное исковое заявление прокурора Республики Алтай о признании не соответствующим федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, недействующим в части Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8 части 1 статьи 2 в части слов "в соответствии со статьёй 3 настоящего Закона", статью 3, статью 4.1 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" в той мере, в какой они конкретизируют размеры выплат и условия их осуществления ушедшим в отставку депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.