Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 59-АПГ16-2 Требование о признании нормативного акта не вступившим в законную силу удовлетворению не подлежит, поскольку оспариваемый акт размещен на официальном сайте районного Совета народных депутатов, являющемся зарегистрированным средством массовой информации, вследствие чего такая форма обнародования является допустимой

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 59-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Колесникова Ю.Г. на решение Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании регламента Магдагачинского районного совета народных депутатов Амурской области, принятого постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179, не вступившим в законную силу, а его применения как применение ненормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснение представителя Колесникова Ю.Г. - адвоката Назаровой С.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179 принят регламент Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Указанные постановление и регламент официально опубликованы на сайте администрации Магдагачинского района Амурской области в разделах "Нормативные документы" и "Совет народных депутатов".

Колесников Ю.Г. обратился в суд с административным иском о признании названного регламента не вступившим в законную силу, а его применения как применение ненормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что пунктом 19 статьи 64 данного регламента нарушены его права и созданы препятствия для вступления в должность главы Магдагачинского района Амурской области. Как само постановление Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179, так и принятый им регламент не опубликованы. Регламент, по мнению административного истца, не отвечает признакам нормативного правого акта.

Решением Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Колесников Ю.Г. просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении его административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 данного Федерального закона).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Частью 13 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Согласно статьям 42 и 43 Устава муниципального образования Магдагачинского района Амурской области, принятого решением Магдагачинского районного Совета народных депутатов от 5 мая 2009 года N 71, нормативные правовые акты органов местного самоуправления района подлежат опубликованию в печатном издании района либо на официальном сайте района, зарегистрированного как средство массовой информации.

Правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в печатном органе района либо на официальном сайте района, зарегистрированного как средство массовой информации.

Аналогичное правило содержится в статье 67 регламента Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Из материалов дела следует, что постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179 принят Регламент Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Регламент обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Магдагачинского районного Совета народных депутатов, рассчитан на неоднократное применение.

Указанный нормативный правовой акт принят полномочным органом местного самоуправления в пределах его компетенции.

Текст регламента размещен на официальном сайте Магдагачинского районного Совета народных депутатов www.magdagachi.ru, который является зарегистрированным средством массовой информации (свидетельство о регистрации Эл N ФС77-55225 от 4 сентября 2013 года).

Пунктом 19 статьи 64 регламента установлено, что решение районного Совета считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов, за исключением решений по досрочному прекращению полномочий районного Совета в случае самороспуска, принятия отставки выборных должностных лиц, выражения недоверия должностным лицам органов местного самоуправления, принятия Устава района и внесения в него поправок и дополнений. По данным вопросам решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах его полномочий, не усмотрел его противоречия нормативным правовым актам большей юридической силы, а также не установил нарушения процедуры его принятия и официального опубликования.

При этом суд указал, что обнародование регламента путем размещения его текста только на официальном сайте органа местного самоуправления без опубликования в печатном издании не противоречит федеральному законодательству. Такая форма обнародования нормативного правового акта позволяет ознакомиться с его содержанием лицам, чьи права и свободы он затрагивает. При этом иная форма доведения соответствующей информации до сведения населения не является обязательной.

С такими выводами Судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на положениях закона и подтверждаются исследованными судом материалами дела.

Доводы апелляционной жалобы оснований для отмены решения суда не содержат, сводятся к несогласию с выводами суда и переоценке исследованных судом доказательств.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указанные требования судом были выполнены, выводы последовательно отражены в мотивировочной части решения суда.

Оспариваемый нормативный акт принят представительным органом местного самоуправления - Магдагачинским районным Советом народных депутатов в пределах его полномочий, установленных вышеприведенными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования Магдагачинский район Амурской области. Нормативный правовой акт принят в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой. Порядок введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта не нарушен. Несоответствий нормативным правовым актом большей юридической силы не выявлено.

Указание в апелляционной жалобе на то, что постановление районного Совета, в форме которого принято решение, не является нормативным актом, носит ошибочный характер.

Суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о нормативно-правовой природе оспариваемого регламента, правильно определив в нем наличие соответствующих признаков: установление правил организации и деятельности представительного органа местного самоуправления, его выборных должностных лиц без персонификации субъектного состава, предназначение для многократного применения, соответствие требованиям формы для такого рода актов.

Довод жалобы о том, что регламент принят неуправомоченным органом и в ненадлежащем порядке и форме не имеет под собой правовых оснований, сводится к несогласию с выводами суда и правильно установленными судом обстоятельствами, а потому подлежит отклонению.

В соответствии с пунктом 10 статьи 23 Устава муниципального образования Магдагачинский район Амурской области принятие регламента, регулирующего вопросы внутренней организации и деятельности районного Совета, отнесено к компетенции и полномочиям районного Совета. Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий.

Доводы апелляционной жалобы Колесникова Ю.Г. о том, что административным ответчиком не был доказан факт надлежащего опубликования полного текста оспариваемого регламента, а размещение на официальном сайте информации об оспариваемом регламенте появилось после его обращения в суд, в качестве оснований для отмены решения суда рассмотрены быть не могут.

Из материалов дела следует, что текст оспариваемого регламента размещен на официальном сайте Магдагачинского районного Совета народных депутатов www.magdagachi.ru, который является зарегистрированным средством массовой информации. Такая форма обнародования является допустимой для опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что административным ответчиком не был доказан факт надлежащего опубликования нормативного правового акта, и указания в жалобе на расхождение информации относительно даты опубликования Судебной коллегией не могут быть расценены в качестве аргументов, свидетельствующих о несвоевременном опубликовании регламента. В суде первой инстанции то обстоятельство, что размещение регламента на официальном сайте имело место, было установлено.

Поскольку регламент соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, принят полномочным органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в надлежащей форме, опубликован в установленном порядке, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что прав административного истца оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает.

Довод апелляционной жалобы о рассмотрении административного дела в отсутствие прокурора, то есть в незаконном составе суда, в связи с чем решение суда подлежит безусловной отмене, основан на неправильном толковании норм процессуального права.

Исходя из части 1 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор в состав суда не входит.

Согласно части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, он не дает заключение по этому административному делу. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

В силу части 1 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик.

По настоящему делу прокурор стороной в административном деле не является.

В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.

Кроме того, исходя из положений статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обращаться в суд в защиту прав прокурора Колесников Ю.Г. не вправе.

Таким образом, вопреки позиции административного истца, рассмотрение дела в отсутствие прокурора не может быть расценено в качестве повода для безусловной отмены решения по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Других доводов, по которым решение суда могло бы быть отменено, апелляционная жалоба не содержит.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Колесникова Ю.Г. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.