Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2016 г. N 29-АПГ16-4 Решение областного суда, которым признаны недействующими Правила землепользования и застройки территории города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области, утв. решением Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области от 8 февраля 2013 года N 552-86/4, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2016 г. N 29-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 14 декабря 2015 года об удовлетворении административного иска Мырсина М.В. об оспаривании Правил землепользования и застройки территории города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области, утверждённых пунктом 1 решения Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области от 8 февраля 2013 года N 552-86/4 (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Мырсина М.В. - Идрисовой А.И., возражавшей относительно удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Мырсин М.В. обратился в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области, утверждённых решением Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области от 8 февраля 2013 года N 552-86/4 (с последующими изменениями), считая их противоречащими положениям статей 30, 31, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушающими его права как участника градостроительной деятельности и собственника земельного участка.

Заявление мотивировано тем, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, расположенного по адресу: ... область, г. ..., ул. ..., д. ..., с разрешённым использованием: под индивидуальный жилой дом. Согласно карте градостроительного зонирования территории города Нижний Ломов принадлежащий ему земельный участок отнесён к территориальной зоне индивидуальной жилой застройки (Ж1); при утверждении указанных правил землепользования и застройки и внесении в них последующих изменений нарушен установленный законом порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов, в том числе процедура проведения публичных слушаний, не были учтены сложившаяся застройка и фактическое землепользование его земельного участка, на котором расположены объекты предпринимательской деятельности (в частности, производство шлакоблоков), а установленный оспариваемыми правилами землепользования и застройки градостроительный регламент для зоны индивидуальной жилой застройки (Ж1) не предусматривает виды разрешённого использования земельных участков, связанные с размещением объектов индивидуальной трудовой деятельности, малого и среднего бизнеса, с минимально разрешённым набором услуг местного значения.

Решением Пензенского областного суда от 14 декабря 2015 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Собрание представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение не подлежащим отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Правила землепользования и застройки территории города Нижний Ломов, которые оспаривает заявитель, утверждены с нарушением порядка подготовки такого рода правовых актов.

Выводы суда подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам процессуального закона, и согласуются с положениями статей 28, 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Устава города, устанавливающими обязанность государственных органов и органов местного самоуправления по информированию участников градостроительной деятельности и проведению с их участием публичных слушаний.

Так, вопреки предписаниям выше приведённых статей главой местной администрации не принимались и не опубликовывались решения о подготовке проекта оспариваемых правил землепользования и застройки и проектов внесения в них изменений с установлением этапов градостроительного зонирования, порядка и сроков проведения работ по их подготовке, иных положений относительно организации указанных работ; состав и порядок деятельности комиссии по подготовке указанных проектов не утверждались.

Ссылки представителя административного ответчика и заинтересованного лица на постановления главы администрации города Нижний Ломов от 27 мая 2010 года N 146 "О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Нижний Ломов" и от 12 мая 2011 года N 136 "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Нижний Ломов" в обоснование соблюдения процедуры разработки правовых актов суд справедливо отклонил, указав в решении суда на то, что данные документы не имеют юридического отношения к оспариваемому нормативному правовому акту и были приняты в рамках подготовки проекта Правил землепользования и застройки, утверждённых решением Собрания представителей города Нижний Ломов от 13 февраля 2012 года N 412-65/4, которые признаны утратившими силу пунктом 2 решения Собрания представителей города Нижний Ломов от 8 февраля 2013 года N 552-86/4.

Как усматривается из приложения N 3 к указанному постановлению главы администрации города Нижний Ломов от 12 мая 2011 года N 136, сроки исполнения мероприятий по подготовке проекта Правил истекли ещё в мае 2011 года, то есть ещё до начала процедуры принятия оспариваемых правил землепользования и застройки.

Кроме того, из объяснений представителя административного ответчика и заинтересованного лица следует, что утверждённый в 2010 году состав комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки неоднократно изменялся, однако новый состав комиссии не утверждался.

В материалах дела имеются доказательства того, что проект оспариваемых правил землепользования и застройки был опубликован 29 декабря 2012 года, публичные слушания по нему проведены 4 февраля 2013 года, т.е. менее чем через два месяца с момента опубликования; проекты последующих изменений в Правила землепользования и застройки опубликованы 15 ноября 2013 года и 28 мая 2014 года, публичные слушания по ним состоялись 17 декабря 2013 года и 2 июля 2014 года соответственно, т.е. в обоих случаях более чем через один месяц со дня опубликования, что противоречит предписаниям частей 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающими, что продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В случае подготовки изменений в Правила землепользования и застройки срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

Таким образом, публичные слушания как по проекту оспариваемых правил землепользования и застройки, так и по проектам внесения в них изменений проведены органом местного самоуправления с нарушением сроков, установленных частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в протоколе сессии Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 декабря 2012 года N 83 отсутствует указание на включение в повестку дня вопроса о назначении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на 4 февраля 2013 года, и не отражены результаты обсуждения и голосования депутатов по данному вопросу, а также принятия депутатами решения от 28 декабря 2012 года N 534-83/4 о назначении публичных слушаний на указанную дату.

Согласно протоколу сессии Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 105 публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки были назначены на 2 июля 2014 года. Между тем в соответствии с пунктом 2 принятого на данной сессии решения Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 718-105/4 публичные слушания по указанному проекту назначены на иную дату - 30 июня 2014 года. Расхождения во времени проведения публичных слушаний по указанному проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки также имеются и в иных документах: в тексте информационного сообщения, содержащемся в решении Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 718-105/4, - 02 июля 2014 года в 10.00 часов; в объявлении о публичных слушаниях, размещённом в печатном издании "Вести Нижнего Ломова" 28 мая 2014 года, N 10 (285) - 2 июля 2014 года без указания времени, в протоколе публичных слушаний - 2 июля 2014 года в 14.00 часов.

Поэтому суд разумно расценил указанные недостатки как ненадлежащее информирование их потенциальных участников.

Нет оснований не согласиться и с выводами суда о нарушении порядка доведения административным ответчиком необходимой информации до участников градостроительной деятельности при принятии оспариваемых правил землепользования и застройки и внесении в них изменений.

Так, в силу требований части 12 статьи 31, части 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях доведения до населения информации о содержании проекта правил землепользования и застройки уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Вопреки этому решение Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 декабря 2012 года N 534-83/4 о назначении публичных слушаний на 04 февраля 2013 года по проекту оспариваемых правил землепользования и застройки, содержание данного проекта и объявление о проведении публичных слушаний были опубликованы органом местного самоуправления лишь в приложении N 1 к информационному изданию "Вести Нижнего Ломова" 29 декабря 2012 года, N 33 (241), что с учётом его тиража в 30 экземпляров, из которых 9 экземпляров согласно разделу 7 Положения о данном издании распространяются в различных государственных и муниципальных органах и учреждениях, как правильно отмечено судом, является недостаточным для информирования населения муниципального образования численностью более 22 тысяч человек (по сведениям, имеющимся на официальном сайте администрации города Нижний Ломов).

Доказательствами обратного, а также доведения до граждан необходимой информации о содержании проекта Правил землепользования и застройки и проектов вносимых в них изменений иными способами, в том числе путём организации выставок, экспозиции демонстрационных материалов проектов, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проектов на собраниях жителей, по радио и телевидению, суд не располагает.

Нет данных и том, что заключение от 3 июля 2014 года о результатах публичных слушаний по проекту вносимых изменений в Правила землепользования и застройки, проведённых 2 июля 2014 года, было надлежащим образом опубликовано и размещено на официальном сайте органа местного самоуправления в сети "Интернет".

Из доказательств также видно, что газетные публикации картографических материалов проектов Правилами землепользования и застройки и вносимых в них изменений произведены в черно-белом изображении и таком масштабе, которые не позволяют прочесть содержащиеся в них текстовые данные и определить, какие именно части города относятся к тем или иным территориальным зонам, что препятствует установлению их содержания потенциальными участниками публичных слушаний.

Таким образом, суд соглашается с выводами о нарушении установленной процедуры при утверждении оспариваемых правил землепользования и застройки и внесении в них последующих изменений.

Иное означало бы снижение оспариваемым правовым регулированием уровня прав заявителя как собственника земельного участка, расположенного по адресу: ... область, г. ... ул. ...

Между тем в соответствии со статьёй 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; а также обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе принять решение о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

С учетом данных положений и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения судом решения применялся, на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд считает необходимым признать Правила землепользования и застройки города Нижний Ломов, утверждённые пунктом 1 решения Собрания представителей города Нижний Ломов от 8 февраля 2013 года N 552-86/4 (в редакции решений Собрания представителей города Нижний Ломов от 19 декабря 2013 года N 661-99/4 и от 3 июля 2014 года N 739-108/4) недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пензенского областного суда от 14 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.