Решение Федеральной антимонопольной службы от 29 марта 2016 г. N К-469/16 "По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок"

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия), рассмотрев жалобу ООО "Перспектива" (далее - Заявитель) на действия Федерального дорожного агентства в качестве организатора совместной закупки (далее - Уполномоченный орган) при проведении Уполномоченным органом совместного открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение работ (оказание услуг) в целях государственной регистрации права оперативного управления на участки автомобильных дорог, а именно:

ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва-Архангельск Федерального дорожного агентства" (далее - Заказчик N 1):

- проведение работ по постановке на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав на участок автомобильной дороги общего пользования федерального значения и объекты дорожного хозяйства А-108 "Московское большое кольцо" Дмитров - Сергиев Посад - Орехово-Зуево - Воскресенск - Михнево - Балабаново - Руза - Клин - Дмитров (с подъездом к государственному комплексу "Таруса" и проездами по его территории);

- проведение работ по постановке на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав на участок автомобильной дороги общего пользования федерального значения и объекты дорожного хозяйства А-106 "Рублево-Успенское шоссе" Подъезды к Госдачам (внутренние дороги);

- проведение работ по постановке на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав на участок автомобильной дороги общего пользования федерального значения и объекты дорожного хозяйства А-112 Чепелево - Вельяминово (внутренние дороги);

ФКУ "Федеральное управление автомобильных дорог "Центральная Россия" Федерального дорожного агентства" (далее - Заказчик N 2):

- выполнение комплекса работ в целях государственной регистрации права оперативного управления на участок автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург, км 362+020 - км 593+600 и объекты недвижимости дорожного хозяйства (Новгородская область); автомобильную дорогу общего пользования федерального значения Завидово - Козлово, км 0+000 - км 17+400 (А-111 подъездная дорога от автомобильной дороги М-10 "Россия" к государственному комплексу "Завидово") и объекты недвижимости дорожного хозяйства (Тверская область) и объекты недвижимости дорожного хозяйства - здания постов дорожно-патрульной службы (ДПС), расположенных на км 115+360, км 152+785, км 179+300, км 340+000, км 395+600 и км 578+637 автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия", на км 8+540 и км 26+070 автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-56 Великий Новгород - Сольцы - Порхов - Псков и на км 5+740 автомобильной дороги общего пользования федерального значения Завидово - Козлово (А-111 подъездная дорога от автомобильной дороги М-10 "Россия" к государственному комплексу "Завидово");

ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" (далее - Заказчик N 3):

- Автомобильная дорога М-8 "Холмогоры" от Москвы через Ярославль, Вологду до Архангельска на участке км 271+850 - км 377+659, транспортная развязка на 273 км, транспортная развязка на 278 км; а/д Подъезд к г. Северодвинск от автомобильной дороги М-8 "Холмогоры" на участке км 0+000 - км 35+000 (номер извещения 0173100005716000006) (далее - Конкурс), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), установила:

В Федеральную антимонопольную службу поступила жалоба Заявителя на действия Уполномоченного органа при проведении Уполномоченным органом Конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены следующими действиями Уполномоченного органа:

1. Уполномоченным органом неправомерно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона.

2. Федеральное дорожное агентство при проведении Конкурса неправомерно осуществляет функции уполномоченного органа.

3. Проведение Уполномоченным органом совместной закупки, а также включение в один объект закупки для Заказчиков NN 1, 2, 3 выполнение работ (оказание услуг), технологически и функционально не связанных друг с другом, и выполнение которых предполагается на объектах недвижимости, находящихся в разных местах, нарушают требования Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что ограничивает количество участников закупки.

Представители Уполномоченного органа не согласились с доводами Заявителя и сообщили, что при проведении Конкурса Уполномоченный орган действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.

В соответствии с извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, протоколами, составленными при определении поставщика (подрядчика, исполнителя):

1) извещение об осуществлении закупки размещено на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (далее - Официальный сайт) - 10.03.2016;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Конкурс;

3) начальная (максимальная) цена контракта - 147 848 948, 50 рублей;

4) дата окончания подачи заявок на участие в закупке - 31.03.2016;

5) дата рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке - 04.04.2016.

1. Согласно доводу Заявителя, Уполномоченным органом неправомерно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона о контрактной системе заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.

Согласно части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (далее - Перечень) утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р.

В данном Перечне товары, работы или услуги классифицированы в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007.

Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст "О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)" принят, в том числе, Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (далее - ОКПД2) с датой введения в действие 1 февраля 2014 года с правом досрочного применения в правоотношениях, возникших с 1 января 2014 года, и установлены переходный период до 1 января 2017 года и последующая отмена Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007 (КПЕС 2002) (далее - ОКПД).

Функционалом Официального сайта при формировании плана-графика на 2016 год предусмотрено использование ОКПД2.

При этом в случае невозможности определения кода ОКПД2, схожего с кодом ОКПД, государственные заказчики осуществляют закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.

Объектом закупки является выполнение работ (оказание услуг) в целях государственной регистрации права оперативного управления на участки автомобильных дорог.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа, сообщили что объект закупки, в том числе, составляют работы (услуги) по технической инвентаризации недвижимого имущества нежилого фонда, относимые к коду 68.32.13.110 ОКПД2.

Вместе с тем, Комиссией установлено, что указанные работы, услуги относятся к работам (услугам) отнесенных к коду 70.32.12.130 ОКПД и включены в Перечень.

При этом, при выборе способа закупки государственные заказчики, в том числе, должны руководствоваться Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р.

Учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу о том, что закупка на выполнение указанных работ (оказание услуг) должна осуществляться путем проведения аукциона в электронной форме.

Таким образом, действия Уполномоченного органа, выразившиеся в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса, нарушают часть 2 статьи 59 Закона о контрактной системе, что содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Согласно доводу Заявителя, Федеральное дорожное агентство при проведении Конкурса неправомерно осуществляет функции уполномоченного органа.

В соответствии с частью 1 статьи 26 Закона о контрактной системе в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 26 Закона о контрактной системе, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

Частью 5 статьи 26 Закона о контрактной системе установлено, что Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны принять решение об осуществлении полномочий заказчика данными органами, их территориальными органами или учреждениями (при осуществлении данными органами функций и полномочий учредителя учреждений) следующими способами:

1) осуществление данными органами полномочий на:

а) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;

б) планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и муниципальных заказчиков;

2) наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;

3) наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и соответствующих муниципальных заказчиков;

4) осуществление каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с частью 1 стать 25 Закона о контрактной системе при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом о контрактной системе. Контракт с победителем либо победителями совместных конкурса или аукциона заключается каждым заказчиком.

Частью 2 статьи 25 Закона о контрактной системе установлено, что организатором совместных конкурса или аукциона выступает уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в случае наделения их полномочиями в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что полномочия Федерального дорожного агентства определены постановлением правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374 "Об утверждении положения о Федеральном дорожном агентстве" (далее - Положение).

Так в соответствии с пунктом 5.1 Положения Федеральное дорожное агентство осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативно правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг закупки товаров, работ, услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности.

При этом, руководствуясь частью 5 статьи 26 Закона о контрактной системе, в целях обеспечения осуществления централизованных закупок товаров, работ, услуг для нужд Федерального дорожного агентства и подведомственных ему федеральных казенных и бюджетных учреждений, а также эффективного использования средств федерального бюджета Федеральным дорожным агентством выпущено распоряжение от 02.02.2016 N 141-р "О централизации закупок Федерального дорожного агентства" (далее - Распоряжение 141-р).

В соответствии с пунктом 1 Распоряжения 141-р Федеральное дорожное агентство определено уполномоченным органом при осуществлении централизованных закупок товаров (работ, услуг) для нужд подведомственных федеральных казенных и бюджетных учреждений в случаях, предусмотренных перечнем, согласно приложению N 1 к Распоряжению 141-р.

Пунктом 4 Распоряжения 141-р установлено, что подведомственные Федеральному дорожному агентству федеральные казенные и бюджетные учреждения осуществляют свои полномочия по осуществлению закупок товаров (работ, услуг) самостоятельно, за исключением случаев, указанных в перечне, согласно приложению N 1 к Распоряжению 141-р.

Согласно пункту 1 приложения N 1 к Распоряжению 141-р, закупки товаров работ, услуг в сфере земельно-имущественных отношений для нужд подведомственных федеральных казенных и бюджетных учреждений относятся к централизованным закупкам, при осуществлении которых Федеральное дорожное агентство выступает уполномоченным органом.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что объект закупки, в том числе, составляют кадастровые работы, работы (услуги) по технической инвентаризации, а также по государственной регистрации права Российской Федерации и права оперативного управления на участки автомобильных дорог, что относится к случаю, определенному Распоряжением 141-р.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о том, что довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

3. Согласно доводу Заявителя, Уполномоченным органом совместной закупки, а также включение в один объект закупки для Заказчиков NN 1, 2, 3 выполнение работ (оказание услуг), технологически и функционально не связанных друг с другом, и выполнение которых предполагается на объектах недвижимости, находящихся в разных местах, нарушают требования Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что ограничивает количество участников закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе Конкурсная документация должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что проведения совместной закупки, а также сформированный объект закупки не противоречат требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. При этом проектами государственных контрактов для Заказчиков NN 1, 2, 3 предусмотрена возможность исполнителя осуществлять выполнение закупаемых работ как собственными силами, так и с помощью третьих лиц.

Вместе с тем, Заявитель на заседание Комиссии явку своих представителей не обеспечил, а также не представил в составе своей жалобе надлежащих доказательств, подтверждающих обоснованность указанного довода.

Таким образом, довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

4. Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать критерии оценки заявок на участие в закупке, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки таких заявок.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила оценки заявок).

Пунктом 10 Правил оценки заявок установлено, что в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Кроме того, пунктом 11 Правил оценки заявок установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения. Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона о контрактной системе конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации. Согласно части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер.

Согласно пункту 3 Правил оценки заявок "оценка" - процесс выявления по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В соответствии с Конкурсной документацией по нестоимостному критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" установлен следующий порядок оценки заявок участников закупки:

"За представление в предложении участника открытого конкурса по порядку выполнения работы (услуги) описания материалов и оборудования, которые будут использоваться при проведении работ, заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания (методики) выполнения работ заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания состава специалистов (фамилия, имя, отчество, должность), которые будут выполнять работы, заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания временных рамок выполнения работ с учетом Календарного плана, являющегося приложением 2 к государственному контракту (приложение 5 к конкурсной документации), заявке присваивается 25 баллов.

В отношении нестоимостного критерия оценки "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" устанавливается показатель: "Качество работ".

Комиссия проводит оценку заявок на участие в конкурсе по показателю "Качество работ" путем изучения проработанности предложений участников закупки в части предлагаемого порядка и методологии выполнения работ, наличия информации о составе специалистов, производящих работы, описания материалов и оборудования, используемых при выполнении работ, детализации временных рамок исполнения работ в рамках календарного плана.

Максимальное количество баллов присваивается заявке на участие в конкурсе, содержащей наиболее детально и содержательно проработанное предложение в части предлагаемого порядка и методологии выполнения работ, описания используемых материалов и оборудования, описания состава специалистов, которые будут выполнять работы, наличия детализации временных рамок исполнения работ.

Комиссия установила, что порядок оценки заявок по нестоимостному критерию оценки "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" не позволяет выявить лучшее условие исполнения контракта, поскольку в Конкурсной документации не раскрыто понятие "детальной и содержательной проработанности", позволяющее определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и соответственно подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям, а также не установлена зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по указанному критерию оценки заявок участников закупки.

Таким образом, действия Уполномоченного органа, не установившего в Конкурсной документации надлежащий порядок оценки заявок, нарушают пункт 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 15, пунктом 2 части 22 статьи 99, частью 8 статьи 106, частью 1 статьи 112 Закона о контрактной системе, Комиссия решила:

1. Признать жалобу ООО "Перспектива" обоснованной в части неправомерного выбора Уполномоченным органом способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса.

2. Признать в действиях Уполномоченного органа нарушения пункта 9 части 1 статьи 50, части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Уполномоченному органу предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

4. Передать материалы дела от 29.03.2016 N К-469/16 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

5. Передать материалы дела от 29.03.2016 N К-469/16 в профильное управление ФАС России для определения соответствия действий Уполномоченного органа положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Настоящее решение может быть обжаловано в суде, арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.