Решение Федеральной антимонопольной службы от 29 марта 2016 г. N К-470/16 "По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок"

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия), рассмотрев жалобу ООО "Перспектива" (далее - Заявитель) на действия Федерального дорожного агентства (далее - Уполномоченный орган) при проведении Уполномоченным органом централизованной закупки: открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ (оказание услуг) в целях государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки и права оперативного управления на участки автомобильных дорог и установления придорожных полос автомобильных дорог, а именно:

Лот N 1:

Проведение работ по разделу автомобильных дорог федерального значения на участках автомобильных дорог Р-255 "Сибирь" Новосибирск - Кемерово - Красноярск - Иркутск. Подъезд к г. Томск с км 0+000 по км 9+991 и с км 27+681 по 31+800, А/д Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск с км 1442+660 по км 1454+009, утративших федеральное значение в связи с образованием в составе федеральных автомобильных дорог дублирующих участков, в том числе проведения работ по разделу земельных участков полос отвода в целях государственной регистрации права оперативного управления и постоянного (бессрочного) пользования;

Лот N 2:

Проведение работ в целях уточнения границ полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения;

Лот N 3:

Проведение работ в целях установления придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, обозначения их на местности и внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости: а/д А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", км 0+000 - км 57+000; а/д А-180 "Нарва" Санкт-Петербург - граница с Эстонской Республикой, подъезд к МТП Усть-Луга, км 0+000 - км 44+300 (номер извещения 0173100005716000004) (далее - Конкурс), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), установила:

В Федеральную антимонопольную службу поступила жалоба Заявителя на действия Уполномоченного органа при проведении Уполномоченным органом Конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены следующими действиями Уполномоченного органа:

1. Федеральное дорожное агентство при проведении Конкурса неправомерно осуществляет функции уполномоченного органа.

2. Уполномоченным органом по Лоту N 1 неправомерно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона.

3. Проведение Уполномоченным органом централизованной закупки, а также включение в один объект закупки по Лотам NN 1, 2, 3 выполнение работ (оказание услуг), технологически и функционально не связанных друг с другом, и выполнение которых предполагается на объектах недвижимости, находящихся в разных местах, нарушают требования Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что ограничивает количество участников закупки.

4. В техническом задании Конкурсной документации по Лоту N 1 установлены неправомерные требования к аэрофотосъемочным работам.

Представители Уполномоченного органа не согласились с доводами Заявителя и сообщили, что при проведении Конкурса Уполномоченный орган действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.

В соответствии с извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, протоколами, составленными при определении поставщика (подрядчика, исполнителя):

1) извещение об осуществлении закупки размещено на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (далее - Официальный сайт) - 10.03.2016;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Конкурс;

3) начальная (максимальная) цена контрактов:

Лот N 1 - 1 569 799 рублей;

Лот N 2 - 13 841 978 рублей;

Лот N 3 - 7 785 014 рублей;

4) дата окончания подачи заявок на участие в закупке - 01.04.2016;

5) дата рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке - 04.04.2016.

1. Согласно доводу Заявителя, Федеральное дорожное агентство при проведении Конкурса неправомерно осуществляет функции уполномоченного органа.

В соответствии с частью 1 статьи 26 Закона о контрактной системе в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 26 Закона о контрактной системе, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

Частью 5 статьи 26 Закона о контрактной системе установлено, что Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны принять решение об осуществлении полномочий заказчика данными органами, их территориальными органами или учреждениями (при осуществлении данными органами функций и полномочий учредителя учреждений) следующими способами:

1) осуществление данными органами полномочий на:

а) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;

б) планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и муниципальных заказчиков;

2) наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;

3) наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и соответствующих муниципальных заказчиков;

4) осуществление каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что полномочия Федерального дорожного агентства определены постановлением правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374 "Об утверждении положения о Федеральном дорожном агентстве" (далее - Положение).

Так в соответствии с пунктом 5.1 Положения Федеральное дорожное агентство осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативно правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг закупки товаров, работ, услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности.

При этом, руководствуясь частью 5 статьи 26 Закона о контрактной системе, в целях обеспечения осуществления централизованных закупок товаров, работ, услуг для нужд Федерального дорожного агентства и подведомственных ему федеральных казенных и бюджетных учреждений, а также эффективного использования средств федерального бюджета Федеральным дорожным агентством выпущено распоряжение от 02.02.2016 N 141-р "О централизации закупок Федерального дорожного агентства" (далее - Распоряжение 141-р).

В соответствии с пунктом 1 Распоряжения 141-р Федеральное дорожное агентство определено уполномоченным органом при осуществлении централизованных закупок товаров (работ, услуг) для нужд подведомственных федеральных казенных и бюджетных учреждений в случаях, предусмотренных перечнем, согласно приложению N 1 к Распоряжению 141-р.

Пунктом 4 Распоряжения 141-р установлено, что подведомственные Федеральному дорожному агентству федеральные казенные и бюджетные учреждения осуществляют свои полномочия по осуществлению закупок товаров (работ, услуг) самостоятельно, за исключением случаев, указанных в перечне, согласно приложению N 1 к Распоряжению 141-р.

Согласно пункту 1 приложения N 1 к Распоряжению 141-р, закупки товаров работ, услуг в сфере земельно-имущественных отношений для нужд подведомственных федеральных казенных и бюджетных учреждений относятся к централизованным закупкам, при осуществлении которых Федеральное дорожное агентство выступает уполномоченным органом.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что объект закупки, в том числе, составляют кадастровые работы, а также по государственной регистрации права Российской Федерации и права оперативного управления на участки автомобильных дорог, что относится к случаю, определенному Распоряжением 141-р.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о том, что довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

2. Согласно доводу Заявителя, Уполномоченным органом по Лоту N1 неправомерно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона о контрактной системе заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.

Согласно части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (далее - Перечень) утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р.

В данном Перечне товары, работы или услуги классифицированы в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007.

Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст "О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)" принят, в том числе, Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (далее - ОКПД2) с датой введения в действие 1 февраля 2014 года с правом досрочного применения в правоотношениях, возникших с 1 января 2014 года, и установлены переходный период до 1 января 2017 года и последующая отмена Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007 (КПЕС 2002) (далее - ОКПД).

Функционалом Официального сайта при формировании плана-графика на 2016 год предусмотрено использование ОКПД2.

Объектом закупки является выполнение работ (оказание услуг) в целях государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки и права оперативного управления на участки автомобильных дорог и установления придорожных полос автомобильных дорог.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что объект закупки, в том числе, составляют работы (услуги) в области кадастровой деятельности, относимые к коду 71.12.35.110 ОКПД2, что соответствует коду 70.20.74 ОКПД, которые не включены в Перечень.

Учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу о том, что закупка на выполнение указанных работ (оказание услуг) вправе осуществляться путем проведения открытого конкурса.

Таким образом, довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

3. Согласно доводу Заявителя, проведение Уполномоченным органом централизованной закупки, а также включение в один объект закупки по Лотам NN 1, 2, 3 выполнение работ (оказание услуг), технологически и функционально не связанных друг с другом, и выполнение которых предполагается на объектах недвижимости, находящихся в разных местах, нарушают требования Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что ограничивает количество участников закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе Конкурсная документация должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что проведение централизованной закупки, а также сформированный объект закупки не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. При этом проектами государственных контрактов по Лотам NN 1, 2, 3 предусмотрена возможность исполнителей привлекать при выполнении закупаемых работ третьих лиц, обладающих необходимым опытом, оборудованием и персоналом.

Вместе с тем, Заявитель на заседание Комиссии явку своих представителей не обеспечил, а также не представил в составе своей жалобе надлежащих доказательств, подтверждающих обоснованность указанного довода.

Таким образом, довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

4. Согласно доводу Заявителя, в техническом задании Конкурсной документации по Лоту N 1 установлены неправомерные требования о необходимости проведения аэрофотосъемочных работ (далее - АФС) с использованием воздушного судна, поскольку указанные требования ограничивают количество участников закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

На заседании Комиссии представители Уполномоченного органа сообщили, что установление требований к АФС обусловлено потребностью Заказчиков, целью которых является получение более точных, по сравнению с традиционными методами, результатов измерений, а также сокращения объемов и сроков выполнения работ. Кроме того, использование указанного метода отвечает принципам эффективности и результативности государственных закупок и позволяет исключить проведение работ по инвентаризации. Вместе с тем, указанное требование к АФС является требованием к исполнителю, а не к участникам закупки. При этом проектами государственных контрактов по Лотам NN 1, 2, 3 предусмотрена возможность исполнителей привлекать при выполнении закупаемых работ третьих лиц, обладающих необходимым опытом, оборудованием и персоналом.

Вместе с тем, Заявитель на заседание Комиссии явку своих представителей не обеспечил, а также не представил в составе своей жалобе надлежащих доказательств, подтверждающих обоснованность указанного довода.

5. Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать критерии оценки заявок на участие в закупке, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки таких заявок.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила оценки заявок).

Пунктом 10 Правил оценки заявок установлено, что в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Кроме того, пунктом 11 Правил оценки заявок установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения. Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона о контрактной системе конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации. Согласно части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер.

Согласно пункту 3 Правил оценки заявок "оценка" - процесс выявления по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В соответствии с Конкурсной документацией по нестоимостному критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" установлен следующий порядок оценки заявок участников закупки:

"За представление в предложении участника открытого конкурса по порядку выполнения работы (услуги) описания материалов и оборудования, которые будут использоваться при проведении работ, заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания (методики) выполнения работ заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания состава специалистов (фамилия, имя, отчество, должность), которые будут выполнять работы, заявке присваивается 25 баллов.

За представление в предложении участника открытого конкурса описания временных рамок выполнения работ с учетом Календарного плана, являющегося приложением 2 к государственному контракту (приложение 5 к конкурсной документации), заявке присваивается 25 баллов.

В отношении нестоимостного критерия оценки "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" устанавливается показатель: "Качество работ".

Комиссия проводит оценку заявок на участие в конкурсе по показателю "Качество работ" путем изучения проработанности предложений участников закупки в части предлагаемого порядка и методологии выполнения работ, наличия информации о составе специалистов, производящих работы, описания материалов и оборудования, используемых при выполнении работ, детализации временных рамок исполнения работ в рамках календарного плана.

Максимальное количество баллов присваивается заявке на участие в конкурсе, содержащей наиболее детально и содержательно проработанное предложение в части предлагаемого порядка и методологии выполнения работ, описания используемых материалов и оборудования, описания состава специалистов, которые будут выполнять работы, наличия детализации временных рамок исполнения работ.

Комиссия установила, что порядок оценки заявок по нестоимостному критерию оценки "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" не позволяет выявить лучшее условие исполнения контракта, поскольку в Конкурсной документации не раскрыто понятие "детальной и содержательной проработанности", позволяющее определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и соответственно подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям, а также не установлена зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по указанному критерию оценки заявок участников закупки.

Таким образом, действия Уполномоченного органа, не установившего в Конкурсной документации надлежащий порядок оценки заявок, нарушают пункт 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 15, пунктом 2 части 22 статьи 99, частью 8 статьи 106, частью 1 статьи 112 Закона о контрактной системе, Комиссия решила:

1. Признать жалобу ООО "Перспектива" необоснованной.

2. Признать в действиях Уполномоченного органа нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Уполномоченному органу предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

4. Передать материалы дела от 29.03.2016 N К-470/16 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

5. Передать материалы дела от 29.03.2016 N К-470/16 в профильное управление ФАС России для определения соответствия действий Уполномоченного органа положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Настоящее решение может быть обжаловано в суде, арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.