Решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2016 г. N АКПИ16-226 Об отказе в признании недействующими пунктов 51, 52 Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утв. приказом Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7

Решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2016 г. N АКПИ16-226

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Полагаевой К.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "МЕЖОБЛГАЗ" о признании недействующими пунктов 51, 52 Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утверждённых приказом Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7, установил:

приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7 утверждены Методические указания по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям (далее - Приказ, Методические указания соответственно), которые определяют принципы регулирования и расчёта тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, а также особенности их применения на территории Российской Федерации.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 27 января 2010 г., регистрационный номер 16076, опубликован в "Российской газете" 10 февраля 2010 г., N 27.

Пунктом 51 Методических указаний предусмотрено, что в случае если протяжённость транспортировки газа в транзитном потоке по газораспределительным сетям одной газораспределительной организации, в собственности которой или на иных законных основаниях находятся газораспределительные сети (далее - ГРО), составляет свыше 80% от общей протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя (а для конечных потребителей с годовым объёмом потребления свыше 100 млн м3 - свыше 50% от общей протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя), то данная ГРО рассчитывает стоимость услуг за транспортировку газа в транзитном потоке по установленному для неё тарифу на транспортировку (в этом случае применяется тариф на транспортировку, установленный для той группы, в объёмный диапазон которой попадает прогнозный годовой объём транспортировки газа в транзитном потоке для поставки конечным потребителям, маршрут транспортировки газа до которых попадает под указанное условие). При этом общая стоимость оказанных услуг определяется исходя из фактического объёма транзитной транспортировки газа.

Согласно пункту 52 Методических указаний, в случае если суммарная протяжённость транспортировки газа по газораспределительным сетям ГРО, чьи газопроводы непосредственно примыкают к сетям конечного потребителя, составляет менее 20% от общей протяжённости транспортировки по газораспределительным сетям до сетей указанного конечного потребителя (а для конечных потребителей с годовым объёмом потребления свыше 100 млн м3 - менее 50% от общей протяжённости транспортировки по газораспределительным сетям до сетей указанного конечного потребителя), то данная ГРО рассчитывает стоимость услуг за транспортировку газа в транзитном потоке по установленному для неё транзитному тарифу.

Нумерация пунктов Методических указаний действует в редакции приказа ФСТ России от 27 октября 2011 г. N 253-э/3 "О внесении изменений и дополнений в Методические указания по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утверждённые приказом Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7", зарегистрированного в Минюсте России 9 декабря 2011 г., регистрационный номер 22532, опубликованного в "Российской газете" 21 декабря 2011 г., N 287.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" ФСТ России упразднена, её функции переданы Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России).

Общество с ограниченной ответственностью "МЕЖОБЛГАЗ" (далее - ООО "МЕЖОБЛГАЗ"), осуществляющее деятельность в сфере транспортировки газа по трубопроводам и включённое в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 51 и 52 Методических указаний, ссылаясь на их противоречие статье 21 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", пункту 11 Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 1021, пункту 5 Методических указаний. Своё требование административный истец мотивировал тем, что оспариваемые нормативные положения, устанавливающие порядок определения протяжённости транспортировки газа по газораспределительным сетям исходя из общей протяжённости транспортировки до сетей каждого конечного потребителя, противоречат принципу возмещения экономически обоснованных расходов, связанных с транспортировкой газа, в случае, когда газ транспортируется группе потребителей (населению), и приводят к ограничению конкуренции. По мнению административного истца, протяжённость транспортировки газа по газораспределительным сетям должна определяться исходя из общей протяжённости всех сетей, принадлежащих ГРО в конкретном населённом пункте.

ФАС России и Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление просили в его удовлетворении отказать, считая, что Методические указания изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного законом порядка и не противоречат законодательству Российской Федерации.

В судебном заседании временно исполняющий обязанности директора ООО "МЕЖОБЛГАЗ" Панченко В.Л. и представитель административного истца Дроздов В.В. поддержали заявленное требование с учётом письменных дополнений и изменений, согласно которым ООО "МЕЖОБЛГАЗ" просило признать не действующими пункты 51 и 52 Методических указаний в части применения их при расчётах за услуги транспортировки газа для нескольких конечных потребителей. В дополнении к административному иску указали, что оспариваемые пункты разработаны для одного потребителя, при транспортировке газа двум и более конечным потребителям происходит необоснованное суммирование транзитного газопровода, что приводит к завышению стоимости услуг по транспортировке, дисбалансу экономических интересов покупателей и поставщиков газа, сдерживает переход данной сферы товарного рынка в состояние конкуренции. Оспариваемыми нормами нарушены права ООО "МЕЖОБЛГАЗ" в связи с применением им установленного тарифа в транзитном потоке за транспортировку газа по разводящим сетям до конечных потребителей, а не основного тарифа.

Представители ФАС России Абакумова Ю.И., Куканова О.А. и представитель Минюста России Гаврилова И.В. не признали административный иск.

Выслушав объяснения временно исполняющего обязанности директора ООО "МЕЖОБЛГАЗ" Панченко В.Л. и представителя административного истца Дроздова В.В., возражения представителей административных ответчиков ФАС России - Абакумовой Ю.И., Кукановой О.А., Минюста России - Гавриловой И.В., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного иска.

Правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации определены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ).

В целях единого подхода к решению вопросов, касающихся газоснабжения в Российской Федерации, со стороны органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих газоснабжение в Российской Федерации, одним из принципов в указанной области является определение основ ценовой политики в отношении газа (абзацы первый и пятый статьи 4 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ).

Согласно статье 8 названного федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в области газоснабжения в числе прочего относятся разработка и реализация государственной политики в области газоснабжения, разработка и принятие федеральных законов, иных нормативных правовых актов, направленных на реализацию государственной политики в области газоснабжения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 1021 утверждены Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации (далее - Основные положения), определяющие принципы формирования цен на газ, добываемый на территории Российской Федерации, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям, а также порядок определения размера платы за технологическое присоединение и стандартизированных тарифных ставок, определяющих её величину.

Подпунктом "г" пункта 4 Основных положений предусмотрено, что государственному регулированию на территории Российской Федерации подлежат тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) осуществляет государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по распределительным сетям (подпункт "г" пункта 7 Основных положений).

В пункте 10 Основных положений закреплено, что регулирование розничных цен на газ, реализуемый населению, тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям газа его поставщиками, платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих её величину, осуществляется в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

На момент издания Приказа ФСТ России являлась федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий, к полномочиям которой помимо прочего относилось принятие методических указаний (методики) по расчёту регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа (пункт 1, подпункт 5.2.1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332).

Как следует из материалов дела, Приказ об утверждении Методических указаний был согласован с Министерством экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, Методические указания утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила их принятия и введения в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования.

В соответствии со статьёй 21 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа.

В силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий, указанных в пункте 1 этой статьи, из состояния естественной монополии, определяемого в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 3 данного федерального закона, в состояние конкурентного рынка.

Согласно пункту 11 Основных положений государственное регулирование цен на газ (за исключением оптовых цен на природный газ, реализуемый на организованных торгах), размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям газа его поставщиками, и тарифов на услуги по его транспортировке, а также платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих её величину, осуществляется путём установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней исходя из:

а) возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);

б) установления для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности (до разработки методики определения размера основных средств, иных материальных и финансовых активов, используемых в регулируемых видах деятельности, учитывается размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание привлечённого капитала, развитие производства и финансирование других обоснованных расходов);

в) удовлетворения платёжеспособного спроса на газ, достижения баланса экономических интересов покупателей и поставщиков газа;

г) учёта в структуре регулируемых цен (тарифов) всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

д) учёта разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы;

е) развития внутриотраслевой (в сфере поставок газа) и межотраслевой (между замещающими видами топлива) конкуренции, а также применения метода сравнения уровня оптовой цены на газ с уровнем цен на газ на внешних рынках;

ж) возмещения газораспределительным организациям экономически обоснованных затрат, связанных с оказанием услуг по технологическому присоединению к газораспределительным сетям.

Во исполнение приведённых предписаний Основных положений в пунктах 51 и 52 Методических указаний определены особенности применения тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям в случае, если газ при его транспортировке конечному потребителю проходит по газораспределительным сетям нескольких (двух или более) газораспределительных организаций.

Потребитель газа - лицо, приобретающее газ для собственных бытовых нужд, а также собственных производственных или иных хозяйственных нужд (абзац одиннадцатый статьи 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ, абзац второй пункта 2 Основных положений).

Под конечными потребителями, согласно пункту 12 Методических указаний, понимаются юридические и физические лица, использующие газ в качестве топлива и (или) сырья. Классификация групп конечных потребителей, отражающая объёмные диапазоны таких групп и коэффициенты удельной сложности обслуживания системы газораспределения, приведена в приложении N 1 к Методическим указаниям.

Исходя из содержания оспариваемых нормативных положений вид установленного для ГРО тарифа (тариф на транспортировку - пункт 51 или транзитный тариф - пункт 52), применяемого для расчёта стоимости услуг за транспортировку газа в транзитном потоке, определяется из доли протяжённости газораспределительных сетей ГРО в общей протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя: соответственно свыше 80% или менее 20% от общей протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя (а для конечных потребителей с годовым объёмом потребления свыше 100 млн м3 - свыше 50% или менее 50% от общей протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя).

Указанные ООО "МЕЖОБЛГАЗ" в обоснование административного иска нормы не содержат требований, обязывающих ФСТ России (в настоящее время - ФАС России) определять долю протяжённости транспортировки газа по газораспределительным сетям ГРО до сетей конечного потребителя иначе, чем это предусмотрено в оспариваемых пунктах Методических указаний.

По смыслу этих пунктов, правовое значение имеет суммарная протяжённость именно транспортировки газа по газораспределительным сетям ГРО до сетей конечного потребителя, а не физическая протяжённость всех имеющихся в определённом районе газораспределительных сетей, принадлежащих конкретной ГРО, по части газопроводов которых транспортировка газа до сетей отдельного конечного потребителя или определённой группы потребителей может не осуществляться.

Следовательно, утверждение о несоответствии действующего правового регулирования особенностей расчёта тарифов на услуги по транспортировке газа, учитывающего для их необходимой дифференциации определённые доли протяжённости транспортировки до сетей конечного потребителя, не основано на нормативных правовых актах большей юридической силы.

В соответствии с пунктом 3 Основных положений цена на газ для потребителя газа на границе раздела газораспределительных сетей и сетей потребителя газа формируется из регулируемых оптовой цены на газ или оптовой цены на газ, определяемой по соглашению сторон с учётом установленных предельных уровней, тарифов на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям, специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, предназначенных для финансирования программ газификации, и платы за снабженческо-сбытовые услуги.

Предлагаемый административным истцом подход определения расчёта тарифов на услуги по транспортировке газа в транзитном потоке для нескольких конечных потребителей сводится к приданию пунктам 51 и 52 Методических указаний в этой части иного толкования. Кроме того, он основан не на выявленных несоответствиях оспариваемых нормативных положений законодательству Российской Федерации, а на необходимости осуществления, по мнению административного истца, иного правового регулирования, и установления для ООО "МЕЖОБЛГАЗ" другого тарифа на услуги по транспортировке газа, что относится в настоящее время к компетенции ФАС России.

Согласно статье 23 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов утверждает тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям на срок не менее трёх и не более пяти лет и определяет порядок их применения. Указанные тарифы могут быть дифференцированы с учётом экономических и социальных условий газоснабжения частей территорий субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые пункты, связанные с конкретными условиями применяемого тарифа, не могут нарушать права административного истца в связи с используемым ООО "МЕЖОБЛГАЗ" тарифом на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, который в данном случае установлен приказом ФСТ России от 19 мая 2015 г. N 168-э/2 "Об утверждении размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям газа ЗАО "Газпром Межрегионгаз Омск", и тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ОАО "Омскгазстройэксплуатация", ОАО "Омскоблгаз" и ООО "МЕЖОБЛГАЗ" на территории Омской области".

Утверждённый тариф на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО "МЕЖОБЛГАЗ" не оспаривается, общество, как следует из объяснений его представителя, считает его экономически обоснованным, за его пересмотром в ФСТ России или впоследствии в ФАС России не обращалось.

Доводы административного истца о противоречии пунктов 51 и 52 Методических указаний в оспариваемой части статье 21 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ, пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", пункту 11 Основных положений основаны на ошибочном толковании таких норм права, которые непосредственно не устанавливают особенностей расчёта тарифов на услуги по транспортировке газа в зависимости от долей протяжённости газораспределительных сетей ГРО.

Проверяемые положения Методических указаний не содержат норм, не соответствующих принципам формирования тарифов на услуги по транспортировке газа на территории Российской Федерации по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям или сдерживающих экономически оправданный переход данной сферы естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Лишён правовых оснований и довод административного истца о несоответствии оспариваемых нормативных положений пункту 5 Методических указаний, поскольку эти предписания являются частями одного нормативного правового акта и имеют одинаковую юридическую силу.

Доводы о возможном нарушении прав третьих лиц, в том числе потребителей, не могут быть признаны убедительными, так как они не подтверждают факт несоответствия оспариваемых норм требованиям действующего законодательства. Кроме того, федеральным законом административный истец не наделён правом обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, а именно конечных потребителей газа.

Содержание пунктов 51 и 52 Методических указаний в оспариваемой части соответствует принципу правовой определённости, не допускает различного истолкования в правоприменении, в том числе в приведённой административным истцом судебной практике.

При этом несогласие ООО "МЕЖОБЛГАЗ" с решениями арбитражных судов по делам об исполнении обязательств различными хозяйствующими субъектами, рассмотренными с его участием, не указывает на наличие оснований для удовлетворения административного иска. Такие судебные постановления могут быть обжалованы административным истцом в установленном законом процессуальном порядке.

Поскольку в оспариваемой части пункты 51 и 52 Методических указаний соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, заявленное требование не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "МЕЖОБЛГАЗ" о признании недействующими пунктов 51, 52 Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утверждённых приказом Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко