Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 августа 2016 г. N 38-АПГ16-2 Решение суда об отказе в признании недействующими решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 5 сентября 2011 г. N 25-10 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области" и решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 17 декабря 2012 г. N 44-6 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 августа 2016 г. N 38-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СтройСервис" к Тульской городской Думе о признании недействующими со дня принятия решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 5 сентября 2011 г. N 25-10 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области" и решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 17 декабря 2012 г. N 44-6 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "СтройСервис" и апелляционному представлению прокурора Тульской областной прокуратуры на решение Тульского областного суда от 6 апреля 2016 г., которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя ООО "МонолитСтрой Тула", ООО "СтройСервис" Вежневец О.А., представителей Тульской городской Думы Белобрагиной С.Е., Шепаровой О.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшего решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ООО "СтройСервис" обратилось в Тульский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 5 сентября 2011 г. N 25-10 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области" и решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 17 декабря 2012 г. N 44-6 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области".

Заявление мотивировано тем, что общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 71:14:010501:410 площадью 28100 кв.м, расположенного по адресу: Тульская область, Ленинский район, сельское поселение Рождественское, деревня Скобелево, участок N 65, и расположенной на нем нефтебазы с разрешенным использованием - для эксплуатации объектов недвижимости. Историческое и фактическое расположение и использование земельного участка предполагает его использование для целей размещения промышленных объектов.

Однако оспариваемые нормативные акты являются незаконными в части установления зоны государственного лесного фонда, зоны размещения военных и режимных объектов в отношении принадлежащего обществу земельного участка, что противоречит пункту 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, пункту 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, подпункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункту 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ" имеется в виду "статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ"

При принятии оспариваемых нормативных правовых актов не соблюдена процедура и порядок введения их в действие, они нарушают права и законные интересы общества, поскольку оно не может эксплуатировать принадлежащую ему нефтебазу по целевому назначению, не может провести ее капитальный ремонт и реконструкцию по причине отнесения указанного земельного участка одновременно к двум территориальным и функциональным зонам - лесного фонда и размещения военных и режимных объектов.

Решением Тульского областного суда от 6 апреля 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе и апелляционном представлении ООО "СтройСервис" и прокурор Тульской областной прокуратуры просят отменить судебный акт, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении заявления.

Относительно апелляционной жалобы и апелляционного представления администрация г. Тулы и Тульская городская Дума представили возражения.

Администрация г. Тулы в судебное заседание не явилась, о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом извещены. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, возражений на них, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план поселения, утверждаемый представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, предусматривающей обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ, которая включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку, проведение Комиссией публичных слушаний по проекту, внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Необходимыми приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.

Как усматривается из материалов дела, решением Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 5 сентября 2011 г. N 25-10 утвержден Генеральный план муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области.

Решением Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 17 декабря 2012 г. N 44-6 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области.

Согласно части 2 статьи 8 Устава муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области органы местного самоуправления муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального образования Ленинский район Тульской области о передаче последнему осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Решением Собрания депутатов муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области от 27 декабря 2010 г. N 31-1 и письменным Соглашением от 27 декабря 2010 г. между администрацией муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области и администрацией муниципального образования Ленинский район Тульской области полномочия по утверждению генеральных планов и правил землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области переданы муниципальному образованию Ленинский район Тульской области на период с 1 декабря 2011 г. по 31 декабря 2013 г.

Постановлением Главы муниципального образования Ленинский район Тульской области от 10 июля 2009 г. N 20 назначены публичные слушания по вопросу рассмотрения проекта Генерального плана муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области на 29 октября 2009 г., сообщение об этом официально опубликовано 21 июля 2009 г. в общественно-политической газете "Загородные вести", N 29.

Постановлением Главы муниципального образования Ленинский район Тульской области от 28 июня 2012 г. N 29 назначены публичные слушания по вопросу рассмотрения проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области на 16 августа 2012 г., сообщение об этом официально опубликовано 3 июля 2012 г. в общественно-политической газете "Загородные вести", N 27.

Законом Тульской области от 11 июня 2014 г. N 2133-ЗТO "Об объединении муниципальных образований, расположенных на территории Ленинского района Тульской области, с муниципальным образованием город Тула, о внесении изменений в Закон Тульской области "О переименовании "Муниципального образования город Тула Тульской области", установлении границы муниципального образования город Тула и наделении его статусом городского округа" и признании утратившим силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Тульской области", вступившим в силу 22 июня 2014 г., муниципальные образования Ленинского района Тульской области, включая муниципальное образование Рождественское и рабочий поселок Ленинский, объединены с муниципальным образованием город Тула.

Поскольку градостроительная документация Ленинского района Тульской области признана частью градостроительной документации муниципального образования город Тула, решения Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 5 сентября 2011 г. N 25-10 и от 17 декабря 2012 г. N 44-6 официально опубликованы 12 января 2015 г. на сайте муниципального образования город Тула в сети "Интернет" - http//www.npacity.tula.ru.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые истцом решения приняты компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им нормативных правовых актов, является правильным.

Как следует из материалов дела, принадлежащий на праве собственности ООО "СтройСервис" земельный участок с кадастровым номером 71:14:010501:410 расположен согласно основному чертежу карты (схемы) генерального плана (схема 1) на территориях лесных массивов и сельскохозяйственного использования (в соответствии с условным обозначением внешнего контура территории - территория военных и режимных объектов, согласно карте функциональных зон - в функциональных зонах государственного лесного фонда, размещения военных и режимных объектов).

Смежными с указанными территориями и зонами являются территории населенных пунктов и жилищного строительства, зоны застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами, вблизи земельного участка истца расположены жилые дома, детские оздоровительные и образовательные учреждения, территории, занятые садоводческими кооперативами, зоной отдыха "Хомяковские поляны", иными объектами оздоровительно-рекреационного назначения. На состоявшихся 14 мая 2015 г. по инициативе ООО "СтройСервис" (с целью изменения назначения принадлежащего ему земельного участка и возведения на нем асфальтобетонного завода с битумохранилищем) публичных слушаниях жители города Тулы возражали против внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области, связанных с отнесением данного земельного участка к промышленной территории и производственной зоне промышленных объектов.

Согласно Положению о территориальном планировании Генерального плана муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области важнейшими мероприятиями Генерального плана являются: формирование полноценной среды - комфортных условий проживания всех групп населения; развитие жилой зоны с увеличением жилых территорий на 69%, создание на территории населенного пункта многофункциональной системы зеленых насаждений в целях обеспечения улучшения состояния окружающей среды и создания здоровых и благоприятных условий жизни, вывод предприятий за черту жилой застройки с соблюдением санитарно-экологических требований.

Отнесение части территории, на которой расположен земельный участок, принадлежащий ООО "СтройСервис", к функциональной зоне государственного лесного фонда в рамках осуществления территориального планирования не противоречит действующему законодательству и направлениям развития муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области, предусмотренным Генеральным планом.

Отнесение другой части земельного участка к зоне размещения военных и режимных объектов обусловлено отсутствием сведений о данном участке как о самостоятельном объекте недвижимости в государственном кадастре недвижимости на момент подготовки Генерального плана и рассмотрения его на публичных слушаниях 29 октября 2009 г., а также близостью смежного участка с кадастровым номером 71:14:010501:5 значительно большей площадью 2 510 000 кв.м (декларированной) той же категории земель с видом разрешенного использования "для размещения войсковой части", находящегося в федеральной собственности, поставленного на государственный кадастровый учет 23 июля 2004 г. и имеющего наложение границ на земельный участок, принадлежащий ООО "СтройСервис".

Ссылка заявителя на пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ о запрете нахождения земельного участка в двух территориальных зонах представляется несостоятельной, поскольку указанное правовое положение определяет порядок установления территориальных, а не функциональных зон.

Согласно статье 1 ГрК РФ под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Они включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты.

Согласно ч. 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Решением Собрания представителей муниципального образования Ленинский район Тульской области от 17 декабря 2012 г. N 44-6 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Рождественское Ленинского района Тульской области, включая порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; градостроительные регламенты; карту градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки и сообщению Управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы от 15 января 2016 г. N УГиА/23/1 в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером 71:14:010501:410, территориальные зоны, а соответственно и градостроительные регламенты, не установлены.

Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану. Установление на территории производственной зоны промышленных объектов противоречило бы генеральному плану, что является недопустимым в силу вышеперечисленных правовых норм.

При принятии решения по данному делу суд апелляционной инстанции учитывает то обстоятельство, что органами местного самоуправления муниципального образования город Тула ведется работа по разработке проекта генерального плана муниципального образования г. Тула. В связи с этим общество не лишено возможности обратиться с заявлением об установлении территориальной зоны земельного участка с учетом баланса интересов как хозяйствующих субъектов, так и жителей прилегающих населенных пунктов.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба и апелляционное представление не содержат доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции истца в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и представления и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Тульского областного суда от 6 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СтройСервис" и апелляционное представление прокурора Тульской областной прокуратуры - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.