Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2016 г. N 7-АПГ16-4 Решение суда о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений постановления Правительства Ивановской области от 25 декабря 2015 года N 606-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ивановской области на 2016 год" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2016 г. N 7-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е., Борисовой Л.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений постановления Правительства Ивановской области от 25 декабря 2015 года N 606-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ивановской области на 2016 год",

по апелляционной жалобе Правительства Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 17 мая 2016 года, которым заявление заместителя прокурора Ивановской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Правительства Ивановской области Тремаскиной М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда первой инстанции оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Ивановской области от 25 декабря 2015 г. N 606-п, опубликованным 25 декабря 2015 г. на официальном сайте Правительства Ивановской области www.ivanovoobl.ru, утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ивановской области на 2016 год (далее - Территориальная программа).

Заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Территориальной программы, а именно:

раздела VI в части установления средних нормативов объёма медицинской помощи:

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической и иными целями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования, (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала), на 2016 год - 0,269 посещения на 1 жителя;

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, на 2016 год - 0,155 обращения на 1 жителя;

- для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях, за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов 0,015 случая госпитализации на 1 жителя;

- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2016 год - 0,057 койко-день на 1 жителя;

- объем высокотехнологичной медицинской помощи (в условиях дневного стационара и стационарных условиях) в целом по Территориальной программе госгарантий в расчете на 1 жителя - 0,0044 случая госпитализации

раздела VII:

а) в части установления средних нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи:

- на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств бюджета Ивановской области - 224,9 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования - 355,5 руб.;

- на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Ивановской области - 529,7 руб.;

- на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы - 452,2 руб.;

- на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств бюджета Ивановской области - 6425 руб.;

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств бюджета Ивановской области - 35580 руб.;

- на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая койки сестринского ухода), за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках сверх базовой программы - 787,7 руб.;

б) в части установления средних подушевых нормативов финансирования (без учета расходов федерального бюджета), составляющих за счет бюджетных ассигнований бюджета Ивановской области (в расчете на 1 жителя, включая средства областного бюджета, передаваемые в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области на финансовое обеспечение паллиативной медицинской помощи, проведение мероприятий по пренатальной (дородовой) диагностике, неонатального скрининга) в 2016 году - 1144,7 руб.

В обоснование административного искового заявления заместитель прокурора Ивановской области указал, что данные нормативы занижены в сравнении с нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382, что нарушает права жителей Ивановской области на получение бесплатной медицинской помощи в гарантированном федеральным законодательством объёме.

Представители Правительства Ивановской области возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что в оспариваемой части постановление Правительства Ивановской области принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах полномочий Правительства области и с учетом Федеральной программы. Подушевые нормативы финансирования, установленные Федеральной программой, являются средними, территориальные подушевые нормативы финансирования определены с учетом региональных особенностей, в том числе возрастного состава населения области. Кроме того, указали, что письмом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2015 года N 11-9/10/2-7796 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год", субъектам Российской Федерации рекомендовано применять понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой, в частности, для Ивановской области в размере 0,7.

Решением Ивановского областного суда от 17 мая 2016 года административное исковое заявление удовлетворено в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Ивановской области просит отменить решение суда первой инстанции, как постановленное с неправильным применением норм материального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем прокуратуры Ивановской области представлены письменные возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 1).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе, в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования (пункт 2).

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8 статьи 3 этого же федерального закона).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленной базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учётом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо. Указанные в данной части значения нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2016 год (далее - Федеральная программа).

Федеральная программа включает в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, которая определяет права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливает единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В частности, её разделом VI утверждены средние нормативы объема медицинской помощи, разделом VII установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования.

Содержание приведённых норм федерального законодательства, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объёмы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, утвержденных стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что программа должна соответствовать Федеральной программе, предусматривающей нормативы, которые рассчитаны как средние показатели и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Территориальной программы с нормами Федеральной программы, позволил суду первой инстанции сделать правильный вывод об установлении Правительством Ивановской области нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования территориальной программы в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации, что противоречит требованиям федерального законодательства и является основанием для признания оспариваемых положений недействующими.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Ивановской области, в частности, ссылается на то, что суд при вынесении решения не учёл того обстоятельства, что постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382, на противоречие которому поставлен вопрос заявителем, утверждены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава и плотности населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций.

Кроме того, автор апелляционной жалобы указывает, что возможность такой корректировки нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи предусмотрена письмом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2015 года N 11-9/10/2-7796, наделенного полномочиями давать разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, включая подходы к определению дифференцированных нормативов объема медицинской помощи.

Судебная коллегия считает, что данные доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда первой инстанции, поскольку доказательств того, что оспариваемые нормативы скорректированы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения Ивановской области, особенностей половозрастного состава и иных перечисленных выше обстоятельств в материалы дела не представлено, а вышеназванные разъяснения Министерства носят рекомендательный, а не обязательный характер.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ивановского областного суда от 17 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ивановской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Борисова Л.В.