Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2016 г. N 65-АПГ16-3 Решение суда об отказе в признании не действующим в части постановления Правительства Еврейской автономной области от 21 июля 2015 года N 335-пп оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2016 г. N 65-АПГ16-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е., Борисовой Л.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Еврейской автономной области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании не действующими в части постановления Правительства Еврейской автономной области от 21 июля 2015 года N 335-пп "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года N 156 "Об использовании бюджетных ассигнований федерального бюджета, предоставленных на закупку иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок для передачи федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований",

по апелляционному представлению прокурора Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 31 мая 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора Еврейской автономной области в защиту интересов неопределенного круга лиц отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., не поддержавшего доводы апелляционного представления, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 июля 2015 года Правительством Еврейской автономной области издано постановление N 335-пп "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года N 156 "Об использовании бюджетных ассигнований федерального бюджета, предоставленных на закупку иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок для передачи федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований", которое опубликовано 24 июля 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.07.2015 (далее - постановление N 335-пп).

Пунктом 2.4 постановления N 335-пп установлена возможность передачи (закрепления) иммунобиологических лекарственных препаратов в оперативное управление (хозяйственное ведение) областным учреждениям и предприятиям распорядительным актом управления здравоохранения Правительства Еврейской автономной области;

Пунктом 4 указанного постановления предусмотрено наделение управления здравоохранения Правительства Еврейской автономной области (далее - Управление) правомочием безвозмездной передачи в другие субъекты Российской Федерации невостребованных остатков иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок.

Прокурор Еврейской автономной области в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском о признании не действующими в части пунктов 2.4; 4 постановления N 335-пп.

Требования мотивировал тем, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статьям 125, 214, 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 4, 8, 9, 10, 11 Закона Еврейской автономной области от 27.01.2010 N 684-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Еврейской автономной области", подпункту "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 1, 2, 13 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Указал, что правомочия собственника в пределах компетенции, установленной законом, осуществляют органы государственной власти - Законодательное собрание области и Правительство области.

Правительство области в сфере управления государственной собственностью области осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности области в порядке и пределах, установленных федеральным законодательством и законодательством области. Правительство области вправе наделять отдельными полномочиями в отношении объектов государственной собственности области органы исполнительной власти, формируемые им, в том числе в отношении подведомственных ему областных государственных унитарных предприятий и учреждений. Однако такие права ограничены положениями статьи 11 Закона Еврейской автономной области от 27.01.2010 N 684-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Еврейской автономной области" (в редакции от 30 сентября 2015 года), предусматривающей возможность передачи имущества, находящегося в государственной собственности области, в хозяйственное ведение или оперативное управление при учреждении областного государственного унитарного предприятия, учреждения и в процессе их деятельности на основании решения Правительства области. Закрепление имущества за учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения является элементом распоряжения, в связи с чем, положения пункта 2.4 в части возможности передачи (закрепления) иммунобиологических лекарственных препаратов в оперативное управление (хозяйственное ведение) областным учреждениям и предприятиям распорядительным актом управления здравоохранения Правительства Еврейской автономной области и пункта 4, предусматривающего наделение управления здравоохранения Правительства Еврейской автономной области правомочием безвозмездной передачи в другие субъекты Российской Федерации невостребованных остатков иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок противоречит требованиям федерального и областного законодательства. Кроме того, правомочиями по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, принадлежащего областным государственным учреждениям на праве оперативного управления, наделен комитет по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области, в связи с чем освобожденным от прав третьих лиц имуществом управление здравоохранения Правительств области распоряжаться не полномочно.

По мнению прокурора, оспариваемым постановлением нарушаются права неопределенного круга лиц, жителей области на законное распоряжение областной собственностью, на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Представители Правительства Еврейской автономной области и управления здравоохранения Правительства области возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что в оспариваемой части постановление Правительства N 335-пп принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах полномочий Правительства области.

Решением суда Еврейской автономной области от 31 мая 2016 года прокурору в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор Еврейской автономной области обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционным представлением, в котором просит указанное решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционного представления прокурор указывает, что Управление не обладает полномочиями по безвозмездной передаче в другие субъекты Российской Федерации невостребованных остатков иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок, поскольку в соответствии с Законом Еврейской автономной области от 27 января 2010 года N 684-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Еврейской автономной области" принятие данных решений входит в компетенцию Правительства Еврейской автономной области; выводы суда о неприменении к спорным правоотношениям статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации являются несостоятельными; ссылки в решении на Методические указания, утвержденные Главным санитарным врачом Российской Федерации от 14 ноября 2002 года, безосновательны, поскольку не определяют понятие "невостребованных остатков иммунобиологических лекарственных препаратов".

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Проанализировав оспариваемое постановление Правительства, федеральное законодательство, регулирующее вопросы порядка и условий передачи иммунологических лекарственных препаратов, компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области управления и распоряжения объектами государственной собственности субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данное постановление Правительства принято в пределах компетенции органов государственной власти области, с соблюдением процедуры принятия и во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года N 156.

Кроме того, как указал суд, данное постановление не противоречит никаким иным, имеющим большую юридическую силу, нормативным правовым актам.

Указанные выводы суда основаны на анализе действующего законодательства и материалов дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в соответствии с которым охрана здоровья граждан (далее - охрана здоровья) - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Федеральный закон N 157-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона N 157-ФЗ финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, а также проведение профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, является расходным обязательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года N 156 "Об использовании бюджетных ассигнований федерального бюджета, предоставленных на закупку иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок для передачи федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований" утверждены Правила использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, предоставленных на закупку иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок (далее - Правила использования бюджетных ассигнований) и Правила передачи иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований (далее - Правила передачи иммунобиологических препаратов).

Правилами использования бюджетных ассигнований установлен порядок их использования, предусмотренных Министерству здравоохранения Российской Федерации на закупку иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок (далее - имущество) для учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Правила передачи иммунобиологических препаратов устанавливают порядок и условия передачи приобретенных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок (далее - имущество) федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований.

В соответствии с государственными контрактами на поставку имущества (далее - государственный контракт), заключенными Министерством здравоохранения Российской Федерации с организациями, осуществляющими эту поставку (далее - организации-поставщики), имущество поставляется федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и Федеральному медико-биологическому агентству, а также учреждениям субъектов Российской Федерации, оказывающим медицинскую помощь, с последующей его передачей при необходимости учреждениям муниципальных образований, оказывающим медицинскую помощь (далее - учреждения-получатели) (пункт 2 Правил).

Министерство здравоохранения Российской Федерации в течение 14 рабочих дней со дня получения документов, предусмотренных пунктом 4 настоящих Правил, издает распорядительный акт о передаче имущества в оперативное управление федеральным учреждениям, оказывающим медицинскую помощь, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, и распорядительный акт о передаче имущества Федеральному медико-биологическому агентству, а также в собственность субъектов Российской Федерации (пункт 5 Правил).

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней со дня получения от Министерства здравоохранения Российской Федерации документов, подтверждающих передачу ему имущества, принимает его на учет, после чего осуществляет в установленном им порядке передачу имущества в оперативное управление учреждениям-получателям субъектов Российской Федерации, а также передачу его при необходимости муниципальным образованиям (пункт 7 Правил).

Учреждения-получатели в течение 2 рабочих дней со дня получения от Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федерального медико-биологического агентства, уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченного органа муниципального образования документов, подтверждающих передачу им имущества, принимают его на учет (пункт 9 Правил).

Согласно статье 17 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации; структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с Уставом Еврейской автономной области принят Закон Еврейской Автономной области от 27 июня 2012 года N 79-ОЗ "О Правительстве Еврейской автономной области" (далее - Закон N 79-ОЗ), определяющий порядок формирования и деятельности Правительства Еврейской автономной области.

Согласно частям 1-5 статьи 11 Закона N 79-ОЗ Правительство области издает постановления и распоряжения Правительства области; акты, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений Правительства области; постановления и распоряжения Правительства области подписываются губернатором области, а в случае его отсутствия - вице-губернатором области, в случае если вице-губернатор области не может осуществлять полномочия губернатора области в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, постановления и распоряжения Правительства области подписываются одним из первых заместителей или заместителей председателя Правительства области, определяемым губернатором области; акты Правительства области, за исключением затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом, акты Правительства области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования, если иное не установлено самим актом; постановления Правительства области, за исключением составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в газетах области "Биробиджанская звезда", "Биробиджанер штерн", а также в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации (http://npa79.eao.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru); датой официального опубликования постановления считается дата первой публикации его полного текста в одном из изданий, указанных в настоящей части.

Согласно пунктам 3, 10, 15 части 1 статьи 30 Устава Еврейской автономной области Правительство области управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с законами области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (постановления, распоряжения); осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством, настоящим Уставом и законодательством области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Статей 4 Закона Еврейской автономной области от 27 января 2010 года N 684-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Еврейской автономной области", принятым Законодательным Собранием Еврейской автономной области от 27 января 2010 года (далее - Закон N 684-ОЗ) установлено, что от имени области правомочия собственника в пределах компетенции, установленной настоящим законом, осуществляют следующие органы государственной власти области: Законодательное Собрание области; Правительство области.

Статьей 5 Закона N 684-ОЗ определена компетенция Законодательного Собрания области в сфере управления государственной собственностью области и установлен порядок управления и распоряжения объектами государственной собственности области, в том числе долями (паями, акциями) области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; предусмотрены иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.

Статьей 9 Закона N 684-ОЗ предусмотрено, что Правительство области в сфере управления государственной собственностью области: осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности области в порядке и в пределах, установленных федеральным законодательством и законодательством области; принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по управлению государственной собственностью области; принимает решения о приобретении имущества в государственную собственность области; вправе наделять отдельными полномочиями в отношении объектов государственной собственности области органы исполнительной власти области, формируемые им, аппарат губернатора и Правительства области, в том числе в отношении подведомственных им областных государственных унитарных предприятий и учреждений.

Согласно Положению об управлении здравоохранения Правительства Еврейской автономной области, утвержденному постановлением Правительства Еврейской автономной области от 17 апреля 2012 года N 152-пп, Управление здравоохранения Правительства Еврейской автономной области является органом исполнительной власти, формируемым Правительством Еврейской автономной области, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья населения и руководство системой здравоохранения области в целях обеспечения государственных гарантий по предоставлению населению медицинской и лекарственной помощи, сохранению и улучшению здоровья людей.

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть положения о возложении на уполномоченный орган исполнительной власти (Управление) правомочия безвозмездной передачи в другие субъекты Российской Федерации невостребованных остатков иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в рамках национального календаря профилактических прививок.

В то же время с доводами апелляционного представления о необоснованном неприменении судом в данном случае положений статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 1, 2, 13 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" нельзя согласиться, поскольку указанные нормы регулируют иные правоотношения.

Принимая во внимание, что апелляционное представление не содержит доводов, опровергающих приведенные выше выводы суда первой инстанции, при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит оснований для отмены законного и обоснованного решения суда.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение суда Еврейской автономной области от 31 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Борисова Л.В.