Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 сентября 2016 г. N 66-АПГ16-12 Решение суда о признании частично не действующим решения Думы Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области от 28 декабря 2012 г. N 14 "Об утверждении Генерального плана Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 сентября 2016 г. N 66-АПГ16-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Федерального агентства лесного хозяйства и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области об оспаривании решения Думы Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области от 28 декабря 2012 г. N 14 "Об утверждении Генерального плана Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области"

по апелляционным жалобам Федерального агентства лесного хозяйства и Думы Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 11 апреля 2016 г., которым административные исковые заявления удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Смолиной О.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области (далее - Дума Видимского городского поселения) принято решение от 28 декабря 2012 г. N 14 "Об утверждении Генерального плана Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области" (далее - Решение N 14).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 14 с момента его принятия в части включения в земли населенных пунктов Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области (далее - Видимское городское поселение) ряда лесных участков, расположенных на землях лесного фонда по адресу: Иркутская область, Нижнеилимский район, Нижнеилимское лесничество, Железногорское участковое лесничество Видимская дача. Требования касаются земельных участков, находящихся в следующих границах:

- в границах поселка Чистополянского в квартале 50 - выделы 18, 19, 30, 31, 41, 42, в квартале 59 - выделы 5, 9, 18, 27, 31, 32, 61, в квартале 60 выдел 1;

- в границах поселка Каймоновского в квартале 49 - выделы 11-16, 19, 24, в квартале 59 - выделы 5, 6, 18, 27;

- в границах рабочего поселка Видима в квартале 40 - выделы 35 - 39, 43, 46-48, в квартале 41 - выделы 19, 43, 51, в квартале 49 - выделы 1, 22, 23, в квартале 50 - выделы 1, 2, 7, 8.

Рослесхоз полагает, что Решение N 14 не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесному кодексу Российской Федерации (далее - Ж РФ), Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) и приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее - приказ Минрегиона России N 69).

В обоснование заявленного требования Рослесхоз указал, что Решением N 14 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав Видимского городского поселения, с нарушением предусмотренной статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области (далее - ТУ Росимущества по Иркутской области) обратилось в Иркутский областной суд с ходатайством о привлечении к участию в административном деле в качестве соистца, заявив требования, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении Рослесхоза.

Определениями Иркутского областного суда от 16 марта 2016 г. ТУ Росимущества по Иркутской области привлечено к участию в деле в качестве соистца.

Решением Иркутского областного суда от 11 апреля 2016 г. признано недействующим Решение N 14 в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Рослесхоз просит решение суда отменить в части признания оспариваемого акта не действующим со дня вступления решения суда в законную силу и принять по делу новый судебный акт о признании Решения N 14 не действующим с момента его принятия.

В апелляционной жалобе Дума Видимского городского поселения, ссылаясь на нарушения норм материального права и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований установлен приказом Минрегиона России N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного порядка, действовавшего в период подготовки Генерального плана Видимского городского поселения в редакции от 27 февраля 2012 г., предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов.

Следовательно, на дату утверждения оспариваемого акта Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

При отсутствии заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования, в том числе утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), само по себе не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана городского поселения.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

Таким образом, отсутствие согласования проекта генерального плана поселения уполномоченным органом, которым до 1 января 2015 года являлся Рослесхоз, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Как усматривается из материалов дела, Решение N 14 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования и официально опубликовано в Вестнике Видимского муниципального образования 9 января 2013 г., N 1 (98), и по этим основаниям не оспаривается.

Вместе с тем судом установлено, что в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана Видимского городского поселения не согласовывался с Рослесхозом.

В ходе выполнения работ по государственной инвентаризации лесов в 2014 году Прибайкальским филиалом федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг", подведомственного Рослесхозу, выявлено частичное наложение границ Видимского городского поселения, установленных Генеральным планом в соответствии с Решением N 14, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда Нижнеилимского лесничества в кварталах 40, 41, 49, 50, 59 и 60 Железногорского участкового лесничества Видимская дача.

Указанное обстоятельство также подтверждается показаниями специалиста названного учреждения, допрошенного судом в качестве свидетеля, и имеющимися в деле материалами лесоустройства.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана Видимского городского поселения не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования с Рослесхозом, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав указанного городского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 14 не действующим в оспариваемой части.

Довод апелляционной жалобы Думы Видимского городского поселения о том, что в границы Видимского городского поселения в соответствии с Генеральным планом, утвержденным Решением N 14, включена только часть лесных участков, указанных в административном исковом заявлении Рослесхоза, опровергается материалами дела.

Согласно статье 7 ЛК РФ (здесь и далее - в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана Видимского городского поселения) лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Кодекса.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах.

Как усматривается из материалов дела, местоположение границ земельных участков из состава земель лесного фонда Железногорского участкового лесничества Видимская дача определено на основе имеющихся в материалах дела выписок из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в планшете N 5 лесоустройства 1997 года. При этом карты генерального плана Видимского городского поселения не содержат необходимых координат, позволяющих достоверно определить наложение границ муниципального образования и лесных участков.

Отклоняется довод апелляционной жалобы Рослесхоза о том, что Решение N 14 подлежало признанию не действующим с момента его принятия.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Из материалов дела усматривается, что Генеральный план Видимского городского поселения, утвержденный Решением N 14, применялся и на его основе реализованы права граждан. В связи с этим оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим с момента его принятия у суда первой инстанции не имелось.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 11 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Федерального агентства лесного хозяйства и Думы Видимского городского поселения Нижнеилимского муниципального района Иркутской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.