Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2016 г. N 66-АПГ16-11 Об оспаривании приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 25 декабря 2007 г. N 80-СПР об исключении объектов из "Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2016 г. N 66-АПГ16-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по апелляционным жалобам Алиевой В.М. и администрации города Иркутска

на решение Иркутского областного суда от 13 апреля 2016 года в редакции определения того же суда от 7 июня 2016 года, которым удовлетворен административный иск Алиевой В.М.

об оспаривании приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 25 декабря 2007 года N 80-СПР об исключении объектов из "Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 декабря 2007 года службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области на основании решения совета от 25 октября 2007 года N 6 издан приказ N 80-СПР, абзацем вторым пункта 1 которого из "Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года" исключён объект под регистрационным номером 151 "Доходный дом Южикова - улица Грязнова, дом 8, литера "А".

Данный приказ опубликован 3 декабря 2014 года в газете "Областная" N 136(1304).

Алиева В.М. обратилась в суд с административным иском о признании указанного приказа не действующим со дня издания в вышеназванной части. Ссылалась на то, что приказ противоречит федеральному законодательству, нарушена процедура опубликования нормативного правового акта, нарушены компетенция и процедура принятия приказа.

Решением Иркутского областного суда от 13 апреля 2016 года административный иск удовлетворен. Приказ признан не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый приказ принят соответствующим органом в пределах предоставленных ему полномочий, в надлежащей форме, был опубликован. Однако доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемого приказа в части проведения историко-культурной экспертизы суду предоставлено не было.

Кроме того, не могло быть положено в основу оспариваемого приказа решение Научно-методического совета по сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации от 25 октября 2007 года N 6, поскольку оно принято неправомочным составом.

Алиева В.М. не согласна с решением суда в части определения даты, с которой оспариваемый приказ признан недействующим, поскольку, по ее мнению, это не приведет к восстановлению нарушенного права. Также не согласна с выводами суда о вступлении в силу оспариваемого приказа с момента его подписания, а не с момента его опубликования и наличием полномочий у органа, принявшего этот приказ.

С решением суда не согласна также администрация города Иркутска. В апелляционной жалобе ссылается на отсутствие доказательств нарушения оспариваемым приказом прав административного истца, приводит доводы об ошибочности выводов суда о культурной ценности объекта, а также о необходимости проведения историко-культурной экспертизы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (здесь и далее - в редакции, действовавшей в момент издания оспариваемого приказа) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В статье 4 указанного Федерального закона предусмотрено разделение объектов культурного наследия на следующие категории историко-культурного наследия: объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия; объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Статьей 16 этого же Федерального закона определено, что реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Судом первой инстанции установлено, что "Доходный дом Южикова", расположенный по адресу: город Иркутск, улица Грязнова, дом 8, литера "А", был включен в "Сводный список вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность" как объект культурного наследия и подлежал государственной охране в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 63, пунктом 3 статьи 64 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Объект был принят под охрану государства в установленном законом порядке в связи с включением в Список вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную ценность в 1994 году, что подтверждается Списком вновь выявленных памятников истории и культуры города Иркутска, составленным на основании материалов натурного обследования и историко-архивных изысканий за 1988-1994 годы.

В каталог памятников архитектуры города Иркутска "Доходный дом Южикова" был внесен под номером 122.

Сводный список вновь выявленных памятников истории и культуры города Иркутска (1988-1994) был согласован с Управлением по охране культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации 17 февраля 1995 года.

Кроме того, принятие объекта под охрану подтверждается охранным свидетельством от 6 января 2004 года N 573/2003, выданным Бурдиной Н.Г. - собственнику квартиры 1 "а" дома 8 литера А по улице Грязнова в городе Иркутске, которое с 10 сентября 2008 года признано утратившим силу и аннулировано службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области.

Согласно подпункта 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" исключение из реестра объекта культурного наследия регионального значения осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 28 указанного Федерального закона содержит перечень оснований для проведения историко-культурной экспертизы, в том числе, в целях исключения объекта культурного наследия из реестра.

Согласно пункту 1 статьи 33 этого же Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 64 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Подробно проанализировав положения федерального и регионального законодательств, в частности Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закона Иркутской области от 28 мая 2004 года N 29-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области", суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый приказ принят службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области в пределах предоставленных полномочий. Однако, при этом не была соблюдена процедура его принятия, предусмотренная статьями 23, 28, 30 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы суда первой инстанции правильными.

Согласно статье 9 Закона Иркутской области от 28 мая 2004 года N 29-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области" изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия регионального значения осуществляется администрацией области по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Порядок проведения историко-культурной экспертизы был установлен Правительством Российской Федерации постановлением от 15 июля 2009 года N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе".

При этом постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 было утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры.

На основании данного Положения приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 утверждена Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры.

Отсутствие на момент принятия оспариваемого приказа порядка проведения экспертизы не освобождало заинтересованных лиц от обязанности соблюдения требований, установленных в пункте 12 вышеуказанной Инструкции и Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" о необходимости проведения экспертизы для подтверждения выводов об отсутствии историко-культурной, художественной, архитектурной ценности спорного объекта.

Не является правомерной ссылка в апелляционной жалобе администрации города Иркутска в обоснование законности оспариваемого приказа на решение Научно-методического совета по сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации от 25 октября 2007 года.

Подробно исследовав Положение о Научно-методическом совете, его состав, порядок принятия решений Советом, а также само решение Совета от 25 октября 2007 года N 6, изложенное в форме протокола, суд первой инстанции обоснованно указал, что принятое решение не может быть признано правомочным в виду отсутствия кворума для его принятия.

Как указано выше, административный истец является собственником жилого помещения - квартиры N 1 в доме N 8 по улице Грязнова города Иркутска. Оспариваемый приказ службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области в части исключения названного дома из "Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года" применен в отношении здания, в котором расположено жилое помещение, принадлежащее истцу на праве собственности. Оспариваемый приказ применен при рассмотрении судом гражданских дел, связанных со спорами в отношении прав истца на данное жилое помещение, то есть истец являлась участником отношений при применении этого нормативного акта, в связи с чем доводы апелляционной жалобы об отсутствии правовой заинтересованности Алиевой В.М. при оспаривании приказа подлежат отклонению.

Кроме того, не подлежит сомнению, что административный истец, будучи жителем города Иркутска, имеет право на участие в культурной жизни города, доступ к культурным историческим ценностям, сохранность объектов культурного наследия.

Не влияют на законность принятого судом решения доводы администрации города Иркутска о возникновении у нее как у собственника большинства жилых помещений в спорном объекте дополнительных обязанностей в связи принятием обжалуемого ею решения суда, в том числе по сохранению объекта культурного наследия, поскольку они относятся к вопросу исполнения решения суда.

Удовлетворяя административный иск, суд признал оспариваемый акт не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу. Данный вывод суда согласуется с позицией, изложенной в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которой, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как видно из материалов дела, положения оспариваемого акта применялись до принятия судом решения к отношениям с участием как непосредственно административного истца и заинтересованных лиц по делу, так и к отношениям с участием иных собственников квартир в спорном объекте, чьи права были реализованы, в связи с чем доводы истца в апелляционной жалобе в этой части подлежат отклонению.

Иные доводы апелляционных жалоб были предметом рассмотрения дела в суде первой инстанции, судом им была дана надлежащая оценка в судебном акте; по мнению Судебной коллегии, данные доводы не опровергают выводов суда.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а оснований для его отмены или изменения по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах Алиевой В.М. и администрации города Иркутска, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 13 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Алиевой В.М. и администрации города Иркутска - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.