Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2016 г. N 33-АПГ16-17 Об оспаривании пункта 1.5 и абзаца второго пункта 2.3 Порядка осуществления комитетом государственного финансового контроля Ленинградской области контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 24 ноября 2014 г. N 542

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2016 г. N 33-АПГ16-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области

на решение Ленинградского областного суда от 22 июня 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Ленинградской области

об оспаривании пункта 1.5 и абзаца второго пункта 2.3 Порядка осуществления комитетом государственного финансового контроля Ленинградской области контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 24 ноября 2014 года N 542.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Правительства Ленинградской области Кочоровой Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 ноября 2014 года Правительством Ленинградской области издано постановление N 542, пунктом 1 которого утвержден Порядок осуществления комитетом государственного финансового контроля Ленинградской области контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Порядок). Данное постановление опубликовано 28 ноября 2014 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru и официальном интернет-портале администрации Ленинградской области lenobl.ru. В настоящее время указанное постановление Правительства Ленинградской области действует в редакции постановлений Правительства Ленинградской области от 30 июля 2015 года N 293 и от 16 мая 2016 года N 148.

Пунктом 1.5 Порядка определен перечень субъектов, в отношении которых осуществляется контрольная деятельность, а именно: заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие.

Абзацем вторым пункта 2.3 Порядка установлено, что одним из оснований внеплановых проверок является получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения, юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным иском о признании приведенных норм недействующими. В обоснование заявленных требований ссылался на то, что пунктом 1.5 Порядка изменен перечень субъектов контроля, установленный частью 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных услуг", при отсутствии у органа государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий. Полагал, что абзац второй пункта 2.3 Порядка противоречит положениям части 15 статьи 99, статьи 106 этого же Федерального закона и нарушает права участников закупки на обжалование действий (бездействия) комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, а также права последних на подачу возражений на жалобу. По мнению административного истца, противоречие оспариваемых нормативных положений законодательству, имеющему большую юридическую силу, указывает на наличие в них коррупциогенных факторов по признаку установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключения из общих правил, содержания в нормах неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям.

Решением Ленинградского областного суда от 22 июня 2016 года административный иск удовлетворен частично. Пункт 1.5 Порядка признан не действующим со дня вступления в силу решения суда. В удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются положениями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (пункт 7 части 1 статьи 1 этого Федерального закона).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 99 указанного Федерального закона и пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) к органам контроля в сфере закупок относятся органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, под которыми понимаются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

В силу части 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля).

Части 3, 5, 8 и 10 статьи 99 этого же Федерального закона определяют виды контроля, осуществляемые различными органами контроля в пределах их полномочий.

Кроме того, часть 4 данной статьи относит виды контроля, поименованные в части 3 этой же статьи и осуществляемые в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона в отношении иных субъектов контроля, к компетенции особого органа.

Частью 8 статьи 99 указанного Федерального закона установлены виды контроля (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи), осуществляемого органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Часть 11 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" наделяет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению порядка осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Разрешая административный спор и анализируя вышеприведенные нормы федерального законодательства, суд первой инстанции исходил из того, что постановление Правительства Ленинградской области от 24 ноября 2014 года N 542, которым утвержден оспариваемый Порядок, издано в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие нормативного правового акта.

По данным обстоятельствам указанный нормативный правовой акт заместитель прокурора Ленинградской области не оспаривал.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, положения абзаца второго пункта 2.3 Порядка не противоречат.

Решение суда в указанной части сторонами по делу не оспаривается. Вместе с тем, рассматривая в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело в полном объеме, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с изложенными выводами суда первой инстанции, которые в решении должным образом мотивированы.

Одновременно судом первой инстанции сделан вывод о противоречии пункта 1.5 Порядка положениям части 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также о наличии в оспариваемой норме коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "в" и "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции согласна.

Толкование приведенных законоположений позволяет прийти к выводу о том, что какого-либо исключения в отношении перечня субъектов контроля, предусмотренного частью 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", часть 8 этой же статьи не содержит. Часть 8 статьи 99 данного Федерального закона предусматривает лишь виды контроля, отличные от закрепленных в частях 3, 5 и 10 этой же статьи, которые осуществляются органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Доводы административного ответчика об обратном основаны на неверном толковании норм материального права.

Подлежат отклонению доводы Правительства Ленинградской области о том, что не все субъекты контроля, указанные в части 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", осуществляют деятельность, проверка которой находится в компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно части 1 статьи 99 указанного Федерального закона контроль в сфере закупок осуществляется в пределах полномочий соответствующих органов. Таким образом, определение федеральным законодателем конкретного перечня субъектов контроля не означает, что в отношении каждого из них должен быть осуществлен внутренний финансовый контроль в том случае, если осуществляемая субъектом контроля деятельность не может быть проверена в рамках видов контроля, закрепленных в части 8 статьи 99 данного Федерального закона.

Федеральным законодателем органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено полномочий по изменению перечня субъектов контроля в зависимости от видов осуществляемой ими деятельности на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

В свою очередь ограничение Правительством Ленинградской области перечня субъектов контроля свидетельствует о наличии в пункте 1.5 Порядка коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "в" и "д" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, заключающихся в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка внутреннего финансового контроля по усмотрению правоприменителя и нарушении компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права в части принятия к производству административного искового заявления, в котором не указано, в интересах каких лиц оно подано, не являются обоснованными. Как следует из материалов административного дела, изначально поданное заместителем прокурора Ленинградской области административное исковое заявление было оставлено без движения, в том числе, в связи с несоответствием пункту 4 части 2 статьи 125 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Исправляя недостатки административного искового заявления, заявитель указал, что оно подано в интересах лиц, в отношении которых осуществляются или могут осуществляться мероприятия по контролю.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Ленинградской области повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 22 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.