Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 65-АПГ16-5 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Еврейской автономной области на 2016 год, утв. постановлением Правительства Еврейской автономной области от 29 февраля 2016 года N 58-пп, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 65-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Еврейской автономной области на 2016 год, утверждённой постановлением Правительства Еврейской автономной области от 29 февраля 2016 года N 58-пп по апелляционной жалобе Правительства Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 27 июня 2016 года, которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Еврейской автономной области, опубликованным 11 марта 2016 года в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации", утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Еврейской автономной области на 2016 год (далее - Территориальная программа).

Территориальная программа устанавливает перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которых осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, территориальные нормативы объёма медицинской помощи, территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы её оплаты, а также порядок и условия предоставления медицинской помощи, критерии доступности и качества медицинской помощи.

Раздел 6 Территориальной программы, устанавливающий территориальные нормативы объёма медицинской помощи, предусматривает в том числе нормативы:

для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях за счёт бюджетных ассигнований областного бюджета в количестве 0,0202 койко-дня на 1 жителя (абзац восьмой);

объём медицинской помощи для высокотехнологичной медицинской помощи в количестве 0,0004 случая госпитализации за счёт средств обязательного медицинского страхования на 1 застрахованное лицо (абзац девятый);

В разделе 7 названного нормативного правового акта установлены территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и территориальные подушевые нормативы финансирования.

Так, на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств областного бюджета в размере 300,44 рублей (абзац третий);

- на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств областного бюджета в размере 1 120,49 рублей (абзац четвёртый);

- на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств областного бюджета в размере 10 370,14 рублей; за счёт средств обязательного медицинского страхования -15 354,50 рубля (абзац шестой);

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств областного бюджета - 58 268,95 рублей (абзац седьмой);

- на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счёт средств областного бюджета - 757,92 рублей (абзац девятый).

Абзац 10 раздела 7 устанавливает размер подушевых нормативов финансирования, которые составляют за счёт бюджетных ассигнований областного бюджета (в расчёте на одного жителя) - 2 930,97 рублей, за счёт средств обязательного медицинского страхования на финансирование Территориальной программы обязательного медицинского страхования за счёт субвенций федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчёте на одно застрахованное лицо) - 12 296,15 рублей.

Раздел 8 Территориальной программы регламентируя порядок и условия предоставления медицинской помощи, в пункте 8.4 содержит правовые предписания об обеспечении граждан лекарственными препаратами, в пункте 8.13 - о сроках ожидания медицинской помощи, оказываемой в плановой форме, в том числе сроки ожидания оказания медицинской помощи в стационарных условиях, проведения отдельных диагностических обследований и консультаций врачей-специалистов.

В абзаце двенадцатом пункта 8.13 в редакции, действующей на момент принятия судебного акта, в частности предусмотрено, что сроки ожидания проведения компьютерной томографии (включая однофотонную эмиссионную компьютерную томографию) при оказании первичной медико-санитарной помощи не должны превышать 30 календарных дней со дня назначения.

Исполняющий обязанности прокурора Еврейской автономной области (с учётом уточнённых требований в связи с внесением постановлением Правительства Еврейской автономной области от 17 июня 2016 года N 174-пп в Территориальную программу изменений) просил признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими приведённые выше нормы регионального нормативного правового акта, мотивируя тем, что установленные ими нормативы объёма медицинской помощи и территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, а также территориальные подушевые нормативы финансирования ниже, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, раздел 8 Территориальной программы не соответствует федеральному законодательству ввиду ненадлежащей регламентации порядка обеспечения граждан лекарственными препаратами, а также медицинскими изделиями, включёнными в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень медицинских изделий, имплантируемых в организм человека, лечебным питанием, в том числе специализированными продуктами лечебного питания по назначению врача, а также донорской кровью и её компонентами по медицинским показаниям в соответствии со стандартами медицинской помощи с учётом видов, условий и форм оказания медицинской помощи, за исключением лечебного питания, в том числе специализированных продуктов питания, по желанию пациента, а также вопроса о предельных сроках ожидания в плановом порядке проведения магнитно-резонансной томографии и ангиографии при оказании первичной медико-санитарной помощи (абзац двенадцатый пункта 8.13).

Решением суда Еврейской автономной области от 27 июня 2016 года административный иск удовлетворён частично: признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу все оспариваемые прокурором предписания Территориальной программы за исключением положений раздела 8, регламентирующих порядок обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, включёнными в соответствующие перечни, утверждаемые Правительством Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Правительства Еврейской автономной области ставится вопрос об отмене судебного акта по мотиву нарушения судом первой инстанции норм материального права в той части, в которой требования административного истца удовлетворены.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усреднённых показателей, установленных стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи могут быть предусмотрены Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи (на 1 жителя и на 1 застрахованное лицо) с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Федеральный законодатель также устанавливает требование учитывать при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не только порядок оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, но и особенности половозрастного состава населения, уровень и структуру заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортную доступность медицинских организаций, а также сбалансированность объёма медицинской помощи и её финансового обеспечения, в том числе уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4 статьи 81 Федерального закона N 323).

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названые нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Суд первой инстанции, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах объёма медицинской помощи Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно констатировал, что Правительством Еврейской автономной области оспариваемые нормативы объёма медицинской помощи определены в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Установив, что оспариваемые территориальные нормативы объёма медицинской помощи в цифровом выражении ниже средних нормативов, доказательств их корректировки с учётом уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей Еврейской автономной области не представлено, суд первой инстанции законно признал абзацы восьмой и девятый раздела 6 Территориальной программы недействующими.

Является правильным заключение суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству предписаний абзацев третьего, четвёртого, шестого, седьмого, девятого и десятого раздела 7 Территориальной программы, поскольку нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования определены с нарушением предписаний абзаца одиннадцатого раздела VII Федеральной программы.

Согласно приведённой федеральной норме подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI (средние нормативы объёма медицинской помощи) и названным разделом Федеральной программы, с учётом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", который для Еврейской автономной области составляет 1, 483.

Между тем, как установлено судом первой инстанции, размер оспариваемых нормативов финансовых затрат ниже, чем размер средних нормативов финансирования с применением названного коэффициента.

Судебная коллегия считает правильным заключение суда первой инстанции о противоречии пункта 8.13 раздела 8 Территориальной программы абзацу пятнадцатому раздела VIII Федеральной программы, которым установлены предельные сроки ожидания в плановом порядке проведения магнитно-резонансной томографии и ангиографии при оказании первичной медико-санитарной помощи.

Мотивы, по которому суд пришёл к такому выводу, подробно и аргументированно изложены в обжалуемом решении.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с позицией суда в отношении приведённой региональной нормы, в которую постановлением Правительства Еврейской автономной области от 13 августа 2016 года внесены изменения, свидетельствующие о фактическом исполнении решения суда в этой части.

Отсутствуют правовые основания для признания незаконным решения суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим раздела 8 Территориальной программы, в котором, как указано судом, в соответствии с абзацем пятым раздела VIII Федеральной программы определён порядок обеспечения граждан лекарственными препаратами, а также медицинскими изделиями, включёнными в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень медицинских изделий, имплантируемых в организм человека, лечебным питанием, в том числе специализированными продуктами лечебного питания по назначению врача, а также донорской кровью и её компонентами по медицинским показаниям.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены правильного решения суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение суда Еврейской автономной области от 27 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Еврейской автономной области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.