Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

На основании анализа Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее по тексту - Прогноз), документов, представленных Правительством Российской Федерации, материалов Банка развития и внешнеэкономической деятельности (далее по тексту - Внешэкономбанк), а также отзывов научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Анализ основных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации в прогнозный период и общая характеристика параметров Прогноза

Правительством Российской Федерации определены следующие основные приоритеты экономической политики в прогнозный период:

- повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшение делового климата и создание благоприятной деловой среды;

- рост доли производительных расходов в структуре бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- импортозамещение;

- повышение качества жизни и увеличение объема инвестиций в человеческий капитал;

- сбалансированное региональное развитие;

- повышение качества функционирования институтов государственной власти;

- развитие информационных технологий и поддержка высокотехнологичных секторов экономики.

Отмечая, что первое место в числе основных приоритетов экономической политики в 2017 - 2019 годах по-прежнему занимает "повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшение делового климата и создание благоприятной инвестиционной среды", Комитет, вместе с тем, обращает внимание, что Минэкономразвития России, как и в предшествующие годы, предполагает реализовывать указанный приоритет на практике, главным образом, за счет процедурно-административных мероприятий, а не посредством устранения структурных дисбалансов в инвестиционной и финансовой сферах российской экономики. В этой связи Комитет отмечает, что базовым условием для улучшения делового климата должны стать обеспечение полноценной свободы ведения бизнеса и максимальное снижение экономических, политических и правоприменительных рисков предпринимательской деятельности, поскольку от готовности бизнеса инвестировать, создавать и модернизировать предприятия зависит состояние и экономики, и социальной сферы в средне- и долгосрочной перспективе.

Представленный Правительством Российской Федерации Прогноз рассматривает развитие российской экономики в условиях сохраняющейся геополитической нестабильности, а также продолжения действия экономических санкций со стороны ЕС и США и ответных российских контрсанкций. Однако, по мнению Комитета, возможности социально-экономического развития России ограничены не только вышеупомянутыми внешними негативными факторами, но и высоким уровнем морального и физического износа основных производственных фондов, а также низкой скоростью развития процессов импортозамещения. При этом значительную роль в консервации подобной ситуации играют, с одной стороны, недостаточное государственное финансирование науки, низкие объемы инвестиций в человеческий капитал и дефицит квалифицированных трудовых ресурсов, отвечающих потребностям развития приоритетных сфер экономики, а с другой стороны - необходимость реагирования на приближение НАТО к российским границам и несения значительных расходов на финансовую поддержку экономики Крымского полуострова, а также вовлеченность Российской Федерации в события, происходящие в Сирии.

В мировой практике основными способами реагирования на подобные вызовы является повышение эффективности использования ресурсов на основе развития перспективных секторов экономики, расширения внутреннего рынка и ускорения технологического прогресса, которые, тем не менее, даже не вошли в число приоритетов экономической политики Минэкономразвития России на 2017-2019 годы.

Разработка Прогноза осуществлялась в составе трех основных вариантов (базовый, базовый +, целевой), исходя из единой для всех вариантов гипотезы развития мировой экономики со среднегодовым темпом роста в 2016 году на уровне 2,9% и последующим ускорением роста до 3,3% в 2017 году и 3,6% в 2018-2019 годах и выделяя в качестве определяющего фактора прогнозирования вероятный уровень цены на нефть марки Urals (таблица 1).

Таблица 1 - Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 - 2019 годы

	2015 год отчет	2016 год оценка	2017 год	2018 год	2019 год
			прогноз
Цены на нефть "Юралс" (мировые), долларов США за баррель
базовый	51,2 51,2 51,2	41 41 41	40	40	40
"базовый+"			48	52	55
целевой			48	52	55
Индекс потребительских цен на конец года, в % к декабрю
базовый	12,9 12,9 12,9	5,8 5,8 5,8	4,0	4,0	4,0
"базовый+"			4,5	4,3	4,1
целевой			4,3	3,9	3,9
Валовой внутренний продукт, %
базовый	-3,7 -3,7 -3,7	-0,6 -0,6 -0,6	0,6	1,7	2,1
"базовый+"			1,1	1,8	2,4
целевой			1,8	3,0	4,4
Инвестиции в основной капитал, %
базовый	-8,4 -8,4 -8,4	-3,7 -3,7 -3,7	-0,5	0,9	1,6
"базовый+"			1,5	2,8	4,4
целевой			3,5	5,5	6,5
Промышленность,%
базовый	-3,4 -3,4 -3,4	0,4 0,4 0,4	1,1	1,7	2,1
"базовый+"			1,6	2,3	2,7
целевой			2,2	3,0	3,7
Реальные располагаемые денежные доходы населения, %
базовый	-4,3 -4,3 -4,3	-5,6 -5,6 -5,6	0,2	0,5	0,8
"базовый+"			1,2	1,8	2,2
целевой			0,9	1,5	3,4
Реальная заработная плата работников организаций, %
базовый	-9,0 -9,0 -9,0	0,3 0,3 0,3	0,4	2,0	1,6
"базовый+"			1,7	3,1	2,8
целевой			1,2	2,6	4,3
Оборот розничной торговли, %
базовый	-10,0 -10,0 -10,0	-4,6 -4,6 -4,6	0,6	1,1	1,8
"базовый+"			2,0	2,7	3,5
целевой			1,5	2,3	5,3
Экспорт - всего, млрд. долларов США
базовый	341,5 341,5 341,5	279,0 279,0 279,0	284	290	297
"базовый+"			315	344	370
целевой			316	347	376
Импорт - всего, млрд. долларов США
базовый	193,0 193,0 193,0	186,7 186,7 186,7	194	200	207
"базовый+"			207	224	241
целевой			207	226	247

При разработке проекта федерального бюджета на 2017 год за основу был принят базовый вариант Прогноза, рассчитанный исходя из уровня среднегодовой цены на нефть около 40 долл. США за баррель нефти в течение всего прогнозного периода. Данный вариант, предусматривающий прирост ВВП в 2017 году на уровне 0,6% (с увеличением до 1,7% - 2,1% в 2018-2019 годах), дальнейшее возрастание объемов оттока капитала частного сектора с 18 млрд долларов в 2016 году до 25 млрд долларов США к концу 2019 года, снижение инфляции до 4% к 2017 году и дальнейшее ее удержание на достигнутом уровне, по сути, является консервативным сценарием, не предусматривающим кардинального изменения модели экономического роста.

Вариант прогноза "Базовый+" основывается на траектории умеренного роста среднегодового уровня цены на нефть до 55 долл. США за баррель к 2019 году, рассматривает развитие российской экономики в более благоприятных внешнеэкономических условиях и исходит из предположения о том, что в 2017 году темпы прироста ВВП составят около 1,1%, а затем ускорятся до 1,8% в 2018 году и 2,4% - в 2019 году. Более высокие объемы нефтегазовых доходов бюджета, ожидаемые в рамках данного варианта, позволят сократить уровень дефицита бюджета, ограничить наращивание государственного долга и обеспечить повышение уровня жизни населения "на основе умеренного увеличения социальных обязательств государства и бизнеса". Кроме того, ожидается, что среднегодовой прирост инвестиций в основной капитал в 2017-2019 годах составит 2,9% (против заложенных в базовом варианте прогноза 1,6 %). Вместе с тем, вариантом "Базовый +" предусматривается несколько более медленное снижение инфляции (до 4,5% в 2017 году и до 4,3% - 4,1% в 2018-2019 годах соответственно) на фоне постепенного восстановления потребительского спроса, которое будет происходить за счет расширения потребительского кредитования и по мере ускорения роста доходов. В этой связи Комитет отмечает, что основным драйвером роста российской экономики для варианта "Базовый +", так же, как и для базового варианта, является более оптимистичный прогноз динамики цен на углеводороды, находящейся вне сферы контроля Правительства Российской Федерации, а не взвешенная государственная политика, направленная на структурную перестройку российской экономики и стимулирование качественного экономического роста.

Целевой вариант прогноза, рассчитанный исходя из постепенного роста среднегодового уровня цены на нефть до 55 долл. США за баррель к 2019 году, предполагает переход к инвестиционной модели развития экономики, в рамках которой экономика в среднесрочной перспективе будет способна расти темпами не ниже среднемировых при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности. В частности, целевой вариант предполагает более высокие темпы прироста ВВП по сравнению с остальными вариантами Прогноза (т.е. 1,8% в 2017 году, 3,0% - в 2018 году и 4,4% - в 2019 году), рост потребительского спроса и оживление инвестиционного спроса "в результате активного восстановления интереса бизнеса к инвестированию на фоне реализации мер, направленных на улучшение качества делового климата", а также снижение уровня инфляции до 3,9% к 2018 году и дальнейшее ее удержание на достигнутом уровне. При этом разработчики Прогноза отмечают, что реализация целевого варианта потребует разработки и реализации комплекса мер, направленных, в том числе, на "повышение инвестиционной активности частного капитала с целью обеспечения роста инвестиций на уровне 6-7% к концу прогнозного периода", опережающий рост инвестиций в инновационные сектора экономики, стимулирование импортозамещения по критическим направлениям импорта, расширение форм поддержки секторов, "ориентированных на несырьевой и высокотехнологичный экспорт" и т.д. Однако, по мнению Комитета, определяющее значение для реализации данного варианта Прогноза на практике будет иметь решение долговой проблемы предприятий обрабатывающей промышленности. Без этого представляется маловероятным рассчитывать на опережающий рост инвестиций, который возможен только за счет расширенного предоставления кредитных финансовых ресурсов, которое, в свою очередь, будет сдерживаться неудовлетворительными финансово-экономическими показателями предприятий.

Учитывая, что проект федерального бюджета на 2017 год основывается на базовом варианте Прогноза, Комитет полагает целесообразным рассмотреть его более подробно.

Анализ базового варианта Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Данный вариант характеризуется незначительным приростом ВВП в 2017 году на уровне 0,6% (с увеличением до 1,7% - 2,1% в 2018-2019 годах), снижением темпов инфляции с 5,8% в 2016 году до целевого уровня в 4% в 2017 году (с последующим удержанием данного показателя на достигнутом уровне в 2018-2019 годах) на фоне сохранения умеренно жесткой денежно-кредитной политики, а также нарастанием чистого оттока капитала частного сектора (с 18 млрд долларов США в 2016 году до 25 млрд долларов США к концу 2019 года) (таблица 2).

Таблица 2 - Основные показатели базового варианта Прогноза

	2016 год оценка	2017 год	2018 год	2019 год
		прогноз
Цены на нефть "Юралс" (мировые), долларов США за баррель	41	40	40	40
Валовой внутренний продукт, прирост в %	-0,6	0,6	1,7	2,1
Индекс потребительских цен на конец года, в % к декабрю	5,8	4,0	4,0	4,0
Инвестиции в основной капитал, прирост в %	-3,7	-0,5	0,9	1,6
Промышленное производство, прирост в %	0,4	1,1	1,7	2,1
Добыча полезных ископаемых	0,8	0,0	0,6	0,9
Обрабатывающие производства	-0,4	1,7	2,7	3,2
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	0,0	-0,2	0,6	0,9
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	1,1	-1,1	1,4	1,5
Строительство	-3,1	0,3	2,1	2,6
Транспорт и связь	-0,9	0,1	1,2	1,4
Реальные располагаемые денежные доходы населения, прирост в %	-5,6	0,2	0,5	0,8
Реальная заработная плата работников организаций, прирост в %	0,3	0,4	2,0	1,6
Оборот розничной торговли, прирост в %	-4,6	0,6	1,1	1,8
Экспорт, прирост в %	-0,1	0,5	0,6	0,2
Импорт, прирост в %	1,2	-0,7	-0,5	-0,5
Приток/отток капитала частного сектора, млрд. долларов США	-18	-20	-25	-25

При этом, согласно рассматриваемому варианту Прогноза, в 2018-2019 году начнется медленное оживление инвестиций в основной капитал (на 0,9% - 1,6%), преимущественно за счет "наращивания частных вложений на фоне сокращения государственных инвестиционных расходов". В этой связи Комитет считает необходимым указать на несостоятельность подобных ожиданий, поскольку при сохранении высоких процентных ставок, низком уровне платежеспособного спроса, снижении рентабельности предпринимательской деятельности у предприятий практически не останется инвестиционных ресурсов. Помимо этого, в условиях прогнозируемого сокращения государственных инвестиционных расходов продолжится дальнейшее угнетение инвестиционной активности в стране, а, следовательно, увеличатся масштабы оттока частного капитала за рубеж, что также ни в коей мере не способствует ожидаемому Правительством Российской Федерации и "опережающему росту частных инвестиций". Как показывает мировая практика, бюджетные инвестиции являются инструментом государственного стимулирования, запускающим процесс экономического роста и способствующим привлечению частных инвестиций в реальный сектор экономики, тогда как разработчики Прогноза исходят из необходимости продолжения как жесткой бюджетной политики, так и систематического снижения государственных инвестиций. Однако, по мнению Комитета, подобный подход обрекает экономику на длительную стагнацию. Поэтому обязательным условием для восстановления инвестиционной активности в среднесрочном периоде Комитет считает переход Правительства Российской Федерации к проведению проактивной инвестиционной политики, которая предполагает увеличение (а не сокращение) бюджетных инвестиций.

Базовым вариантом Прогноза предусматривается выполнение в 2018 году обязательств по доведению заработной платы отдельных категорий персонала до целевых уровней, закрепленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 года (при условии реализации Базового и Базового+ вариантов прогноза). Так, в отношении врачей, преподавателей учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников этот показателей должен составить 200% от средней заработной платы по региону, а для работников учреждений культуры - 100 %. Вместе с тем, официальные данные Росстата свидетельствуют о том, что кризис последних лет внес свои коррективы в сторону ухудшения обозначенных индикаторов (таблица 3).

Таблица 3 - Отношение средней заработной платы отдельных категорий работников к средней заработной плате по Российской Федерации*(1)

Категории работников	2013	2014	2015	2016 (январь - июнь)
Врачи	141,0	141,8	156,0	137,1
Преподаватели учреждений ВПО	134,9	144,7	165,2	151,5
Научные сотрудники	138,9	147,8	168,7	125,1
Работники учреждений культуры	70,3	73,2	83,0	73,3

Как следует из таблицы 3, показатель отношения средней заработной платы отдельных категорий работников к средней заработной плате по РФ за первое полугодие 2016 года снизился по всем рассматриваемым категориям работников, в связи с чем предусмотренное базовым вариантом Прогноза достижение обозначенных нормативов к 2018 году представляется трудновыполнимым.

Рассмотрев прогноз параметров инфляции в базовом варианте, Комитет отмечает, что, согласно данным Росстата, инфляция в России успешно снижается (в 2016 году уровень инфляции составит 5,8%, что на 0,4 п.п. ниже данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016-2018 годы). При этом в Прогнозе указан и более низкий по сравнению с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016-2018 годы уровень инфляции. Так, если прогнозом на 2016-2018 годы предполагалось, что цены в 2017 -2018 годах вырастут на 6% и 5,1% соответственно, то базовым вариантом прогноза на 2017-2019 годы предусматривается снижение уровня инфляции до 4% к 2017 году и дальнейшее ее удержание на достигнутом уровне.

В этой связи Комитет обратить внимание на наличие серьезных рисков недостижения прогнозных значений инфляции в 2017-2019 годах, поскольку стабильность курса российского рубля в условиях его "свободного плавания" по-прежнему зависит от мировых цен на нефть вследствие "нефтегазового перекоса" структуры российского экспорта. В свою очередь, сохраняющаяся зависимость экономики от импорта приводит к тому, что волатильность курса рубля порождает инфляционные ожидания и "разгоняет" потребительские цены и цены производителей. Разорвать этот "порочный круг" может только ускорение структурной перестройки экономики и активизация процесса импортозамещения. Вместе с тем, сохранение жесткой денежной политики Банка России как средства таргетирования инфляции препятствует быстрому осуществлению этих процессов, снижая защищенность российской экономики от внешних шоков в условиях сохранения "свободного плавания" российского рубля. С учетом изложенного Комитет считает базовый прогноз темпов инфляции излишне оптимистичным.

При этом продолжение политики таргетирования инфляции ценой сдерживания поступления денежной массы в хозяйственный оборот, по мнению Комитета, создает серьезный риск для реализации планов по переходу к экономическому росту, что, в свою очередь, не способствует повышению экономической безопасности России. Тем не менее, в Прогнозе фактически закреплено сохранение тренда на сдерживание инфляции за счет торможения экономического роста. Более того, Комитет считает, что Банк России своими действиями ускоряет темпы инфляции, поддерживая искусственный дефицит денежного предложения и многократно превышающую зарубежные показатели стоимости кредитных ресурсов в экономике. Комитет считает подобные действия в корне неверными, поскольку в России инфляция носит немонетарный характер и провоцируется высокими издержками, обусловленными, главным образом, постоянным ростом цен на услуги ЖКХ и естественных монополий, высокой долей коррупционной составляющей в цене товаров и услуг, действиями перекупщиков, дорогими кредитами, устаревшими технологиями и аварийным состоянием инфраструктуры. Однако на протяжении большей части последних 25 лет Банк России искусственно увязывает объем первичного денежного предложения с притоком в страну нефтедолларов и иностранных кредитов, в результате чего уровень монетизации российской экономики (М2/ВВП) в 2 раза ниже, чем в ЕС, в 2,5 раза ниже, чем во времена существования СССР и в 3-4 раза ниже, чем в динамично развивающихся странах Азии и Латинской Америки.

Рассмотрев представленные в Прогнозе основные направления бюджетной политики, Комитет отмечает, что в период 2017-2019 годов предполагается продолжение работы по "приоритизации и оптимизации расходов федерального бюджета". При этом в базовом варианте Прогноза декларируется, что "изменения расходной части федерального бюджета затронут вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, пересмотра государственных программ Российской Федерации, смены целевых ориентиров и показателей социально-экономического развития Российской Федерации".

Поддерживая тезис о необходимости проведения разумной оптимизации расходов федерального бюджета в текущей экономической ситуации, Комитет, вместе с тем, считает необходимым отметить, что простое сокращение расходов решает проблему исключительно снижения дефицита бюджета, но не обеспечивает создания условий для экономического развития страны. В настоящее время около 70% расходов федерального бюджета связано с исполнением публичных обязательств Российской Федерации, выплатой процентов в рамках обслуживания государственного долга Российской Федерации, выполнением гарантийных обязательств и т.д., а это означает, что на практике указанные расходы по определению не могут быть сокращены главными распорядителями бюджетных средств. Следовательно, в подобных условиях сокращению подвергаются бюджетные инвестиции, расходы на НИОКР и другие расходы, не являющиеся публичными обязательствами, но при этом обеспечивающие создание условий для реструктуризации национальной экономики и перехода к качественному экономическому росту. В этой связи снижение объема расходов федерального бюджета, по мнению Комитета, должно осуществляться на основе оценки приоритетности указанных расходов с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Однако анализ данных об исполнении федерального бюджета за 2012-2015 годы, а также плановых параметров федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов показывает, что темпы и пропорции сокращения расходов федерального бюджета не коррелируют с темпами роста ВВП страны и приоритетами социально-экономического развития (особенно это касается инвестиционных расходов бюджета по экономической направленности).

Согласно представленному прогнозу цен и тарифов на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора в базовом варианте, в 2017-2019 годах ожидается рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора в пределах 3,1% - 5%. Так, индексация оптовых цен на газ для всех категорий потребителей планируется в 2017 году на 3,9%, в 2018 году - на 3,4%, в 2019 году - на 3,1%, а индексация тарифов сетевых компаний на передачу электрической энергии для всех категорий потребителей, исключая население, будет осуществлена по формуле "прогнозная инфляция соответствующего года минус 1 процентный пункт" и составит в 2017-2019 годах 3% ежегодно. Индексация тарифов на услуги по передаче электроэнергии для населения в 2017-2019 годах превысит рост сетевого тарифа для прочих потребителей на 2 процентных пункта и составит 5% ежегодно, что, согласно материалам Прогноза, обусловлено "необходимостью сокращения объема перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе". Тарифы на услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, как и предельные индексы изменения платы граждан за коммунальные услуги, в прогнозном периоде будут ежегодно возрастать на 4%, а индексация тарифов как на грузовые, так и на пассажирские железнодорожные перевозки в регулируемом секторе также составит 4% в ежегодном выражении. При этом основным методом определения уровня индексации цен (тарифов) на услуги естественных монополий в прогнозном периоде становится метод "инфляция минус" (таблица 4).

Таблица 4 - Прогнозная (фактическая) индексация основных регулируемых цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных отраслей* (%)

Вид	Прогноз на 2016 г. и плановый период 2017-2018 гг.					Прогноз на 2017 г. и плановый период 2018-2019 гг.
	2016 (прогноз)		2016 (факт)	2017	2018	2017	2018	2019
Оптовые цены на газ (метод индексации "инфляция минус")
Для всех категорий потребителей	2,0		7,5 (оценка)	3,0	3,0	3,9	3,4	3,1
Тарифы на услуги трубопроводного транспорта (метод индексации "инфляция минус")
Для магистрального трубопровода и по распределительным сетям	2,0		2,0	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0
Тарифы (в среднем по стране) на электроэнергию (метод "индексации инфляция минус" с учетом ликвидации перекрестного субсидирования)
Для сетевых организаций	7,5	Н.д.		7,3% (7%)	6,6 (6,2)	3,0	3,0	3,0
Для населения	7,5	7,5		8	7,2	5,0	5,0	5,0
Совокупный платеж за услуги ЖКХ (метод по прогнозной инфляции)
Для населения	4,0		по регионам от 5,0 до 8,0	5,1	4,7	4,0	4,0	4,0
Тарифы на железнодорожные перевозки (метод индексации "на основе учета доходности на инвестированный капитал")
На грузовые перевозки	9,0		9,0	близкие к темпам инфляции		4,0	4,0	4,0
На пассажирские перевозки	4,0-4,5		Н.д.	4,0-4,5	4,0-4,5	4,0	4,0	4,0

_____________________________

* Составлено по данным Прогноза социально-экономического развития РФ на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов и Прогноза социально-экономического развития РФ на 2017 год и на плановый период 2018-2019 гг.

Как следует из таблицы, базовым вариантом Прогноза предусмотрено снижение темпов индексации цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий по сравнению с предыдущим прогнозным периодом практически по всем инфраструктурным отраслям, кроме газового сектора, которому подобным образом компенсируется повышение НДПИ. При этом разработчики Прогноза, оценивая используемые в 2000 - 2015 годах методы регулирования тарифов, отмечают, что применение указанных методов привело к формированию затратной модели функционирования инфраструктурных компаний, нацеленной на "извлечение краткосрочной выгоды от использования располагаемых активов, рост капитальных вложений в денежном выражении и отсутствие работающих механизмов контроля их эффективности". В дополнение к вышесказанному Комитет считает необходимым обратить внимание, что компании инфраструктурного сектора в большинстве своем неэффективно расходовали поступающие финансовые ресурсы, рассчитывая на ежегодный рост прибыли без сопутствующего приложения усилий по снижению издержек (в том числе посредством вложения достаточного объема средств в модернизацию основных фондов). Особенно это характерно для сектора ЖКХ, уровень износа основных средств в котором составляет более 80%.

С учетом сохраняющейся неэффективности расходования средств в компаниях инфраструктурного сектора даже предусмотренные Прогнозом пониженные значения индексации, по мнению Комитета, представляются чрезмерными на фоне тяжелой ситуации в экономике и продолжающегося ухудшения уровня жизни населения. Более того, продолжение индексации тарифов может, как и в недавнем прошлом, вызвать лавину неплатежей и привести к нарастанию социальной напряженности в стране, поэтому Комитет считает необходимым заморозить цены (тарифы) компаний инфраструктурного сектора на ближайшие три года. Вместе с тем, ухудшение финансового состояния компаний инфраструктурного сектора в прогнозном периоде может создать угрозу экономической и национальной безопасности. Поэтому во избежание возникновения подобной ситуации Комитет рекомендует проводить регулярный аудит и мониторинг издержек и инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что позволит выявить и задействовать скрытые резервы указанных компаний, накопленные за время проведения индексаций цен (тарифов) выше уровня инфляции. Одновременно следует разработать систему мер, поощряющих эффективно работающие компании инфраструктурного сектора.

Однако наиболее важной задачей, стоящей перед Правительством Российской Федерации в сфере регулирования тарифов инфраструктурных компаний, является изменение методов индексации, которые, по мнению Комитета, следует "привязать" не к уровню инфляции, а, возможно, к уровню изменения реальных доходов потребителей продукции и услуг инфраструктурных компаний. В противном случае последовательная индексация цен (тарифов) без одновременной индексации доходов поставит все категории потребителей (за исключением неработающих, пенсии которых индексируются на уровень инфляции) в заведомо неравные условия с производителями товаров (услуг) инфраструктурного сектора. По мнению Комитета, подобный сценарий развития событий представляется весьма вероятным, особенно с учетом того, что повышения доходов потребителей продукции (услуг) инфраструктурных отраслей, судя по параметрам Прогноза, не предвидится еще долгое время.

Рассмотрев раздел Прогноза, посвященный структурной политике, т.е. развитию отраслей экономики и социальной сферы, Комитет отмечает следующее.

В базовом варианте Прогноза указано, что основное внимание в научно-технической и инновационной сферах будет уделяться совершенствованию эффективности сектора исследований и разработок, а также стимулированию спроса на инновации со стороны реального сектора экономики. Вместе с тем, на практике продолжается устойчивое снижение уровня внутренних затрат на исследования и разработки, а также уменьшение доли инновационных товаров (работ, услуг) в общем объеме отгруженных товаров (работ, услуг), что создает условия для возникновения рисков невыполнения целевых показателей госпрограмм. По мнению Комитета, предлагаемые Прогнозом меры стимулирования крупных компаний к осуществлению инновационной деятельности (в том числе "дорожные карты" выполнения госпрограмм) не решат проблемы стагнации инновационного сектора российской экономики. Напротив, итогом применения подобных мер, как правило, становятся низкая эффективность использования бюджетных средств и незначительные "инновационные успехи", что, в свою очередь, делает "принуждение к инновациям" дорогостоящим и экономически невостребованным.

При этом, согласно материалам Прогноза, "в связи с реорганизацией сферы науки и выделением наиболее эффективных научно-исследовательских организаций с постепенным отсевом неэффективных сократится количество организаций, выполняющих исследования и разработки". В этой связи особую обеспокоенность Комитета вызывает отсутствие критериев эффективности научных организаций, которые предлагается "отсеивать", поскольку в настоящее время обеспечение занятости населения в исследовательском секторе является ключевым направлением решения проблем воспроизводства человеческого капитала, адекватного потребностям экономики. Это подтверждается, в том числе, и наличием в развитых странах устойчивой тенденции увеличения доли занятых в исследовательском секторе в общем числе занятого населения.

Кроме того, Комитет обращает внимание, что в Прогнозе не учтены поручения Президента Российской Федерации от 22 декабря 2015 года N Пр-168 (п. 1 - п. 16), направленные на приоритизацию отечественного программного обеспечения, развитие равных условий ведения бизнеса с использованием сети Интернет, стимулирование развития и внедрения отечественных технологий индустриального интернета и т.д. Между тем, цифровизация бизнес-процессов рассматривается в мировой практике в качестве одного из наиболее значимых драйверов, способных обеспечить экономический рост. В настоящее время доля цифровых форм бизнеса в мировом ВВП составляет 2,4% и обладает перспективами интенсивного роста, поскольку доля зависимых рынков, которые будут охвачены внедрением информационно-телекоммуникационных технологий, может достигать 19% ВВП.

Согласно базовому варианту Прогноза, среднегодовые темпы прироста промышленного производства в 2017-2019 годах составят 1,7%, при этом в 2017 году прирост составит 1,1% с последующим увеличением до 1,7% в 2018 году и до 2,1% - в 2019 году. На развитие промышленного производства в среднесрочной перспективе продолжат оказывать влияние внешнеполитическая ситуация и экономические санкции со стороны США и стран Евросоюза. При этом основными причинами, сдерживающими развитие российской промышленности, остаются низкий уровень процессов технологического обновления и недостаточная конкурентоспособность отечественной продукции на внутреннем и внешних рынках.

Что же касается производства ВВП, то в его структуре, как и в динамике отдельных видов экономической деятельности, ожидается ряд изменений. После существенного падения в 2015 году наиболее высокие темпы прироста ожидаются в строительном секторе, спрос на услуги которого будет обеспечиваться за счет реализации государственных инфраструктурных проектов. Относительно высокими темпами будут развиваться также обрабатывающая промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь. При этом в обрабатывающих отраслях промышленности положительная динамика ожидается в производстве пищевых продуктов (включая напитки) и табака, текстильном и швейном производстве, производстве кожи, изделий из кожи и производстве обуви, в обработке древесины и производстве изделий из дерева, целлюлозно-бумажном производстве, полиграфической и издательской деятельности, химическом производстве, производстве резиновых и пластмассовых изделий и производстве машин и оборудования. В то же время более низкие темпы прироста прогнозируются в сфере добычи полезных ископаемых, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, а также в сфере оказания услуг населению.

Кроме того, в период 2017 - 2019 годов ожидается постепенное восстановление производства товаров инвестиционного спроса, в том числе благодаря использованию механизма государственного заказа, который окажет положительное влияние на развитие машиностроительного комплекса. Реализация государственных инфраструктурных проектов будет обеспечивать спрос на услуги строительного сектора. При этом рост пищевой промышленности замедлится по сравнению с 2015 - 2016 годами, но, тем не менее, продолжится благодаря реализации программы импортозамещения. Позитивная динамика восстановится и в отраслях легкой промышленности. Кроме того, согласно материалам Прогноза, "устойчивые позиции сохранят и сектора-экспортеры с более конкурентоспособной продукцией" (т.е. топливно-энергетический комплекс, металлургия, химическое производство).

Комитет обращает внимание, что в прогнозе обозначены основные проблемы, препятствующие развитию российской промышленности, но, вместе с тем, отсутствует информация об инструментах и методах решения указанных проблем, наиболее эффективным из которых может стать индикативный метод, позволяющий выявить динамику решения структурных проблем и повышения технологического уровня экономики.

При этом в контексте декларируемого Прогнозом преодоления технологического отставания российской промышленности вызывает возражение содержащийся в материалах Прогноза тезис о необходимости расширения экспорта сырой нефти вместо создания условий для ее углубленной переработки и экспорта нефтепродуктов с высокой долей добавленной стоимости.

Комитет также считает необходимым отметить недостаточную обоснованность указанных в Прогнозе темпов прироста промышленного производства с учетом того, что потребительский спрос на внутреннем рынке как со стороны предприятий, так и со стороны населения достаточно низок (так, в 2016 году оборот розничной торговли упал на 4,6%, и даже в Москве, по данным Росстата, затраты на приобретение продовольственных товаров превысили расходы на непродовольственные товары), а экспорт по итогам 2016 года снизится на 18,3% даже по сравнению с кризисным 2015 годом. Кроме того, сдерживающим фактором для прогнозируемых в базовом варианте темпов прироста промышленного производства может стать тяжелое финансовое положение многих промышленных предприятий, которое не позволит им реализовать программы модернизации производства.

Кроме того, Комитет отмечает, что в Прогнозе не учтены задачи, поставленные Президентом России по использованию потенциала ОПК в производстве высокотехнологичной продукции гражданского назначения в ближайшей перспективе, поскольку пик заказов в рамках ГПВ в 2018-2019 годах будет пройден. Это ставит перед предприятиями ОПК задачу диверсификации производства, что требует соответствующих инвестиционных ресурсов.

Предприятия, занятые в сфере военно-технического сотрудничества, такие средства частично получат. Однако, при действующей методологии ценообразования ГОЗ у большинства головных исполнителей рентабельность составляет не более 5%, а у предприятий более низкого уровня кооперации, прежде всего, занятых только в сфере гособоронзаказа, может иметь даже отрицательные значения. Такое положение не создает условий для развития предприятий и демотивирует расширение кооперации исполнителей. При этом необходимость содержания мобилизационных мощностей для предприятий, где доля ГОЗ незначительна, ведет к снижению мотивации их участия в выполнении оборонного заказа.

Поэтому Комитет считает, что вопросы ценообразования при формировании ГОЗ, применения нормативов рентабельности по формуле "20 + 1" при расчете цены контракта требуют оптимизации, и все эти вопросы должны быть учтены в рассматриваемом Прогнозе.

Прогнозом предусматривается увеличение производства машин и оборудования в 2019 году по сравнению с 2016 годом на 5,9% при одновременном снижении индекса инвестиций в основной капитал на 1% в 2019 году по сравнению с 2015 годом. В этой связи представляется непонятным, за счет каких ресурсов разработчики Прогноза планируют достигнуть подобных темпов прироста производства, особенно если учитывать, что в условиях ограниченности инвестиционных и трудовых ресурсов единственным источником роста становится увеличение производительности труда.

Следует отметить, что в ряде экономико-математических моделей, которые используются для прогнозных расчетов, производительность труда задается в виде произведения фондовооруженности труда на фондоотдачу, а увеличение и того, и другого показателя требует вложений в основной капитал. Вместе с тем, Комитет отмечает, что в последние годы объемы инвестиций в основной капитал неуклонно снижаются, а базовый вариант Прогноза, несмотря на декларируемый переход российской экономики "от стагнации к восстановлению экономического роста" в конце 2016 года, предусматривает сокращение инвестиций в основной капитал и в 2017 году. Кроме того, минимальный срок окупаемости инвестиций составляет 3-5 лет и более (для отдельных отраслей - до 15-20 лет), следовательно, в условиях многолетнего падения объемов инвестиций в основной капитал ожидания разработчиков Прогноза в части роста ВВП на технологической основе, по мнению Комитета, представляются беспочвенными. Если же разработчики Прогноза планируют повысить производительность труда за счет административно-управленческих факторов, то без улучшения условий труда (которое, опять-таки, потребует инвестиций в основной капитал) решение этой задачи является маловероятным.

Помимо всего перечисленного, увеличение объемов промышленного производства не представляется возможным без продуктивных инвестиций в основной капитал. В этой связи Комитет выражает обеспокоенность в связи с тем, что величина заложенного в Прогноз отношения темпов роста ВВП к темпу роста инвестиций в основной капитал (т.е. отдача от инвестиций) в 2017-2019 годах уменьшается, причем как в базовом (-0,4 п.п.), так и в целевом варианте (-5,9 п.п.)*(2).

Базовым вариантом Прогноза предусматривается увеличение в 2019 году по сравнению с 2015 годом промышленного производства на 5,4% - 6,8% соответственно в обрабатывающей и добывающей промышленности. При этом в качестве драйвера роста в сфере производства машин и оборудования рассматривается производство транспортных средств и оборудования, где в 2017-2019 годах прогнозируется рост на уровне 1,7% - 3,5%, однако данный вид производства по классификации ОЭСР не является высокотехнологичным. Вместе с тем, приведенные в Прогнозе данные свидетельствуют об относительно низких темпах прироста в 2017 - 2019 годах производства электрооборудования, электронного и оптического оборудования, которое является более технологичным по сравнению с производством транспортных средств и оборудования.

С учетом изложенного Комитет считает, что Прогноз, будучи документом стратегического планирования, по-прежнему не дает исчерпывающего ответа на вопрос о технологическом наполнении качественного экономического роста в среднесрочной перспективе. В целом в документе присутствует понимание, что опережающими темпами должна расти обрабатывающая промышленность, однако четкого выделения отраслевых приоритетов по данному сектору в Прогнозе опять не сделано. В этой связи Комитет считает, что приоритетным направлением повышения технологического уровня промышленного производства и решения проблемы импортозамещения должно стать развитие современного станкостроения, электроники, точного приборостроения и информационных технологий, поскольку технологический уровень и конкурентоспособность различных отраслей промышленности определяется именно качеством и масштабами выпуска технологического оборудования.

Рассмотрев прогноз развития отраслей социальной сферы в базовом варианте, Комитет отмечает, что общим недостатком прогноза является отсутствие его увязки с бюджетным планом на соответствующие годы (таблица 5).

Таблица 5 - Обеспеченность прогнозных сценариев государственных программ РФ бюджетным финансированием

Источники финансирования	По государственной программе*, млрд рублей				Расходы**, млрд рублей
	2016	2017	2018	2019	2016	2017	2018	2019
Государственная программа РФ "Развитие здравоохранения"
Федеральный бюджет	262,9	263,3	286,9	299,2	466	381	398	464
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС)	1521,5	1684,7	1857,8	2042,3	1689	1692	1758	1817
Государственная программа РФ "Развитие образования"
Федеральный бюджет	466,1	511,5	548,3	597,5	558	568	589	586
Государственная программа РФ "Развитие культуры и туризма"
Федеральный бюджет	103,6	98,5	105,7	116,0	92	93	89	80
Государственная программа РФ "Развитие физкультуры и спорта"
Федеральный бюджет	64,9	90,5	39,3	29,6	66	86	55	34

_____________________________

* - объемы бюджетных ассигнований соответствующих государственных программ развития

** - расходы бюджетной системы по разделам функциональной классификации, приведенные в Основных направлениях бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов

Как следует из таблицы, даже все планируемые бюджетные расходы ФОМС на 2018 и 2019 годы не покрывают прогнозные цифры государственной программы "Развитие здравоохранения", что ставит под сомнение возможность достижения её целевых индикаторов и показателей, а также реалистичность прогноза Минэкономразвития. Аналогичная ситуация прослеживается и в сфере образования (2018-2019 годы), и в сфере физкультуры и спорта (2017 год), и в сфере культуры (2017, 2018, 2019 годы.

В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что заявленный в Прогнозе принцип соблюдения принятых Правительством Российской Федерации ранее социальных обязательств означает всего лишь курс на стагнацию, а не развитие. Так, в прогнозном периоде ожидается стопроцентное обеспечение детсадами детей в возрасте от 3 до 7 лет, однако при этом 2 млн. детей стоят на очереди в ясли; финансирование лечения ряда заболеваний предусмотрено законодательством, но в бюджетах субъектов Российской Федерации нет средств на реализацию данных полномочий; детям-сиротам по достижении совершеннолетия полагается жилье, однако число нуждающихся в жилье не уменьшается.

Однако в условиях постепенного замедления экономического спада социальная политика должна быть направлена не на консервацию стагнации, а, напротив, на содействие экономическому оживлению в стране. В свою очередь, это означает необходимость стимулирования роста производительности труда и формирования платежеспособного спроса за счет поддержки источников самообеспечения населения (в первую очередь - заработной платы работающих). В этой связи Комитет отмечает, что проведение предусмотренных Прогнозом преобразований в сфере повышения уровня жизни населения России не представляется возможным без повышения цены труда, поскольку в настоящее время 2/3 бедного населения в стране, по данным Росстата, являются работающими. Вместе с тем, дальнейшая стагнация в социальной сфере уже заложена в проект федерального бюджета на 2017 год, согласно которому минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ) увеличится всего на 300 рублей (с 7500 до 7800 рублей в месяц), тогда как прожиточный минимум составляет 9 962 рубля в месяц. При этом за последние три года реальная заработная плата упала на 7,6%, т.е. заложенный в базовом варианте Прогноза прирост данного показателя на 4,4% в 2016-2019 годах, тем самым, даже не компенсирует предыдущие потери. Поэтому вполне закономерно, что в подобных условиях ожидаемый в базовом варианте Прогноза рост производительности труда на 1,0% в 2017 году является адекватным росту реальной заработной платы на 0,4%.

В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что для достижения декларируемого в Прогнозе "повышения качества жизни" населения Российской Федерации недостаточно разработать и принять федеральный закон об уравнивании МРОТ и прожиточного минимума, который в теории позволяет стимулировать работника к активному труду, а работодателя - к эффективной организации производства и росту производительности труда на основе новой техники, что не представляется возможным при наличии дешевой рабочей силы. По мнению Комитета, решить эту задачу может переход от норматива прожиточного минимума (ПМ) как механизма социального обеспечения к стандарту материального достатка в жизни работника и его семьи для экономически активного населения. Подобный стандарт, в частности, разработан в Институте экономики РАН ("Стандарт экономической устойчивости семьи с ребенком"), есть похожие расчеты и в Федерации независимых профсоюзов России. Данный подход позволит улучшить качество жизни за счет повышения уровня заработной платы, от которого зависит и достаточность пенсионного обеспечения. При этом рост зарплаты следует сопровождать увеличением льгот по подоходному налогу работникам с детьми или переходом к посемейному налогообложению (чем больше детей у налогоплательщика, тем меньше ставка по подоходному налогу), что, в свою очередь, позволит оказать стимулирующее воздействие на рождаемость в стране. Одновременно с этим в целях возмещения выпадающих доходов бюджета Комитет предлагает рассмотреть вопрос о введении прогрессивного подоходного налога на доходы свыше 5 млн. рублей в месяц.

Рассмотрев Прогноз в части развития внешнеэкономической деятельности, Комитет отмечает, что указанный раздел документа носит исключительно информационный характер и не содержит мер стимулирования экономического развития. При этом в Прогнозе не прослеживается динамика товарооборота, в том числе изменение его структуры, хотя и приводятся данные о возможном снижении доли сырьевой составляющей в экспорте. В материалах Прогноза не приведены реальные показатели и критерии, позволяющие определить объем импорта и экспорта в перспективе, основанные на анализе деятельности предприятий - экспортеров и импортеров или реальных контрактов, а ожидаемая ценовая динамика не подтверждается ни ретроспективным анализом динамики цен, ни статистическими рядами.

В представленных материалах также отсутствуют предложения по совершенствованию внешнеторговой деятельности и оптимизации ее регулирования в связи с возможным усилением санкционной политики со стороны США и ЕС. В силу последнего обстоятельства содержащееся в Прогнозе предположение об увеличении объемов поставок в ЕС, в том числе машинотехнической продукции и инновационных технологий, по мнению Комитета, представляется необоснованным.

Кроме того, в Прогнозе не учтено формирование общего рынка товаров, услуг и капиталов в рамках Евразийского экономического союза (далее также - ЕАЭС). В частности, с 1 января 2015 года в рамках ЕАЭС начал функционировать единый рынок в сферах оптовой и розничной торговли, туристического бизнеса. В 2016-2018 годах будут сформированы единый рынок аудиторских услуг ЕАЭС, единое биржевое пространство ЕАЭС, общий рынок лекарственных средств и медицинских изделий ЕАЭС, а также общий рынок услуг и рынок труда. Наконец, в 2019 году должен начать работу общий рынок электроэнергии, а в 2020 году - единый рынок подакцизной торговли алкоголем и табачными изделиями.

С учетом изложенного Комитет указывает на необходимость стимулирования развития промышленного сотрудничества стран ЕАЭС, в том числе на основе промышленной кооперации и специализации, исходя из существующих практик проведения и активизации промышленной и инновационной политики, синхронизация которых должна составить одно из ведущих направлений деятельности международных организаций, в частности ЕЭК. Необходимо проводить дальнейшее снижение барьеров на пути движения товаров, услуг и капиталов, обеспечивающих международную специализацию и кооперацию производств, а также синхронизацию кредитно-финансовой политики, обеспечивающей промышленную кооперацию между хозяйствующими субъектами.

Что касается прогноза отношений с Вьетнамом, то авторы Прогноза, указывая на наличие соглашения о зоне свободной торговли между Россией и Вьетнамом, не принимают во внимание, что Вьетнам одновременно является членом Соглашения о Транстихоокеанском партнерстве, которое налагает на него достаточно серьезные обязательства, способные оказать ощутимое воздействие, в том числе, и на функционирование совместных предприятий, созданных с участием российского капитала. Подобные косвенные последствия неизбежны для взаимодействия России с основными партнерами в свете подписанного Соглашения о Транстихоокеанском партнерстве и готовящегося Соглашения о трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве, которые в значительной степени изменят характер торгового регулирования. Кроме того, при составлении Прогноза не учтена специфика интеграционных процессов в регионах мира, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Согласно представленным материалам, региональный раздел Прогноза подготовлен "на основе прогнозных данных субъектов Российской Федерации, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствие со сценарными условиями и основными макроэкономическими параметрами социально-экономического развития РФ на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в составе двух основных вариантов - базового и целевого, исходя из приоритетов и задач, намеченных в указах и посланиях Президента Российской Федерации с учетом состояния и динамики мировой экономики, конъюнктуры товарно-сырьевых рынков, состояния и тенденций развития российской экономики". Рассмотрев данный раздел, Комитет отмечает, что региональный прогноз выполнен в двух вариантах, тогда как общий прогноз социально-экономического развития Российской Федерации выполнен в трех вариантах (базовый, базовый +, целевой), и в этой связи обращает внимание, что прогнозы на региональном уровне и в целом по стране должны быть сопоставимы и согласованы между собой.

В тексте Прогноза указывается, что региональная дифференциация по уровню социально-экономического развития усилилась в 2011 - 2014 годах, поскольку "концентрация капитала в этот период имела место в регионах страны с особыми преимуществами (сырьевая база, конкурентоспособные отрасли, развитая инфраструктура, высококвалифицированные кадры)". В то же время, если проанализировать региональное развитие за более длительный период, то и в подобной ретроспективе концентрация капитала будет наблюдаться в регионах с конкурентными преимуществами (прежде всего, запасами сырья). При этом в материалах Прогноза отсутствует информация о реализации в среднесрочной перспективе каких-либо региональных инвестиционных проектов, не связанных с разработкой месторождений и не носящих имиджевый характер (ближайший по срокам реализации из подобных проектов - сооружение объектов инфраструктуры для Чемпионата мира по футболу 2018 года), способных изменить территориальную структуру инвестиций в основной капитал.

Согласно Прогнозу, около 51% ВРП страны сформируют г. Москва и г. Санкт-Петербург, республики Башкортостан и Татарстан, Краснодарский и Красноярский края, Московская и Свердловская области, Ханты-Мансийский атомный округ - Югра и Ямало-Ненецкий атомный округ. В этой связи Комитет отмечает, что на протяжении последних 10 - 15 лет "столичные" города со своими областями и два нефтегазодобывающих автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) формируют около 40% ВРП страны (в 2000 году - 36,5%, в 2005 году - 41,9%, в 2010 году - 40,2%), в 2014 году - 39,6%), и в ближайшем будущем изменений в данной структуре не предвидится. Кроме того, в Прогнозе указаны конкретные регионы, в которых предполагается значительный рост валового регионального продукта (далее также - ВРП) по отношению к 2015 году, однако отсутствуют пояснения, чем именно будет обусловлен этот рост. При этом следует учитывать, что большинство из перечисленных регионов (за исключением Белгородской области) - это регионы с низким уровнем ВРП, рост в которых связан не со значительными успехами в экономике региона, а с эффектом низкой базы.

Кроме того, Комитет полагает, что в Прогнозе мало внимания уделено развитию человеческого капитала даже на уровне Российской Федерации в целом, не говоря о региональном разрезе. В частности, в представленных материалах отсутствует региональный прогноз по производительности труда, а также нет никакой информации по демографическим показателям и миграционным потокам.

Рассмотрев основные показатели системы национальных счетов, Комитет отмечает, что в секторе "Домашние хозяйства" доля располагаемого дохода, направляемая на потребление, увеличится до 88,9 %. При указанных параметрах прогноза рост расходов на конечное потребление домашних хозяйств будет опережать рост располагаемого дохода, однако неясно, за счет каких источников это произойдет. Более того, в условиях медленного роста реальной заработной платы, который будет меньше инфляционного уровня, сокращения социальных выплат, а также достаточно высокой склонности к сбережению подобный сценарий развития событий, по мнению Комитета, не представляется возможным. При этом в секторе "Государственное управление" предполагается сокращение текущих трансфертов государства на протяжении всего прогнозируемого периода. Вместе с тем, сокращение социальных выплат населению окажет негативный эффект на экономику страны в целом, поскольку с уменьшением величины располагаемого дохода будет падать покупательная способность населения, следствием чего, в свою очередь, станет еще большее падение объемов торговли. Более того, Комитет считает необходимым подчеркнуть, что отказ от финансовой поддержки определенных слоев населения может привести к социальным потрясениям.

ГАРАНТ:

Нумерация разделов приводится в соответствии с источником

III. Характеристика целевого варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Как следует из представленных материалов, целевой вариант Прогноза предполагает "выход российской экономики в среднесрочный период на траекторию устойчивого роста темпами не ниже среднемировых при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности". В частности, темпы прироста ВВП увеличатся в 2017 году до 1,8%, в 2018 году - до 3% и в 2019 году - до 4,4%, что на 1,5-2,5 п.п. выше по сравнению с базовым вариантом. Уровень инфляции к 2018 году снизится до 3,9% на фоне постепенного восстановления спроса населения и укрепления рубля, а в 2019 году ожидается сохранение темпов инфляции на уровне 2018 года. При этом к 2019 году ожидается компенсационный рост оборота розничной торговли на 5,3%, который будет поддерживаться ускорением роста доходов и потребительского кредитования. На этом фоне склонность к сбережению в 2019 году снизится до 12,2% от располагаемых доходов.

В целевом варианте предполагается постепенное оживление экономики и перераспределение ресурсов в сторону инвестиционных расходов, что будет способствовать, в том числе, росту промышленного производства и развитию малого и среднего предпринимательства. В результате, согласно Прогнозу, уровень безработицы будет снижаться быстрее, а численность занятых - медленнее, чем в вариантах "базовый" и "базовый+". Таким образом, к 2019 году безработица составит 5,6% рабочей силы (в базовом варианте - 5,7 %), численность занятых - 67,6 млн. человек (в базовом варианте - 67,4 млн. человек). При этом рост издержек работодателей в целевом варианте будет происходить в основном за счет повышения инвестиционной активности. Как следствие, временно (до 2018 года) будут снижены темпы роста расходов на оплату труда. Достижение уровней заработной платы целевых категорий работников бюджетной сферы будет смещено на 2019 год, а динамика реальной заработной платы во внебюджетном секторе будет постепенно сокращать свое отставание от производительности труда. В целом в 2017 - 2019 годах среднегодовые темпы роста реальной заработной платы будут на 1,4 п. п. выше, чем в базовом варианте. В свою очередь, динамика реальных располагаемых денежных доходов населения в целевом варианте в целом будет повторять траекторию изменения реальной заработной платы: сдержанный рост в 2017 - 2018 годах с последующим ускорением до 3,4% в 2019 году.

Экспорт товаров будет увеличиваться более высокими темпами, чем в базовых вариантах, темпы роста несырьевого экспорта превысят темпы роста экспорта в целом и составят в 2017 - 2019 годах в среднем 4,9% в реальном выражении и 9,2% в номинальном выражении. Одновременно с этим доля несырьевого экспорта в общем объеме экспорта увеличится до 36,9% к 2019 году (в ценах 2015 года). При этом импорт товаров в целевом варианте Прогноза также будет увеличиваться более высокими темпами, чем в базовых вариантах (в среднем 5,8% в год), а стоимостные объемы импорта достигнут 247 млрд долларов США к 2019 году. В структуре импорта на протяжении всего прогнозного периода будет увеличиваться доля инвестиционных товаров до 27,9% к 2019 году (в ценах 2015 года), при этом инвестиционный импорт будет расти опережающими темпами около 10% в год.

Промышленное производство в период 2017 - 2019 годов увеличится на 9,1%, опережающими темпами будут расти обрабатывающие производства (за три года прирост составит 11,1%). Вслед за ростом инвестиционного спроса наибольшие темпы роста будут характерны для отраслей машиностроения (прирост за три года превысит 14%). Кроме того, ожидается ускоренный рост в отраслях легкой промышленности (текстильное и швейное производство - на 26,7%, производство кожи, изделий из кожи и производство обуви - на 24,8%). Из промежуточных производств наибольшие темпы роста будут характерны для отраслей, совмещенных с производством товаров инвестиционного назначения (химическое производство, производство резиновых и пластмассовых изделий, производство неметаллических минеральных продуктов), прирост в которых за три года составит 19% - 25%.

Изучив целевой вариант Прогноза, Комитет отмечает, что с точки зрения решения задачи ускоренного восстановления экономики выбор целевого варианта Прогноза является наиболее предпочтительным, однако ожидаемая авторами Прогноза трансформация сбережений в инвестиции в 2017-2018 годах представляется маловероятной.

Так, в Прогнозе указано, что опережающими темпами должны расти инвестиции в отрасли инфраструктурного сектора. Вместе с тем, возможности осуществления капиталовложений со стороны основных инвесторов в данный сектор существенно ограничены, а в госсекторе, согласно целевому варианту, не предполагается расширения инвестиционной активности. В свою очередь, финансы естественных монополий в условиях целевого сценария дополнительно ограничены более низким ростом индексируемого тарифа. Кроме того, в целевом варианте Прогноза не определена разница в прогнозных ставках процента по кредитам, а, следовательно, отсутствует подтверждение возможности более активного финансирования увеличенных по сравнению с базовым сценарием инвестиций за счет заемных средств. В этих условиях Комитет считает логичным ожидать не увеличения, а, напротив, снижения привлекательности инвестирования в подавляющую часть объектов инфраструктуры. Таким образом, в силу продолжающегося воздействия негативных экономических тенденций, сохраняющегося на данный момент неблагоприятного инвестиционного климата, а также снижения реальных располагаемых доходов населения не следует ожидать накопления сбережений и их трансформации в инвестиции в ближайшие два года даже в случае реализации инвестиционной экономической модели.

Еще одним общим недостатком характеристики данного варианта по всем подразделам является отсутствие исчерпывающего описания источников роста промышленного производства по отраслям на фоне сокращения бюджетных расходов в прогнозном периоде (2,7%). В частности, целевым вариантом Прогноза предусматривается интенсификация российского экспорта за счет развития региональной инфраструктуры АО "Российский экспертный центр", в том числе за счет создания и расширения зарубежной сети российских торговых домов. Однако в материалах Прогноза не указаны бюджетные затраты на данное мероприятие и отсутствует обоснование его реализуемости в условиях международных санкций. Аналогичные примеры можно привести по всем рассматриваемым в разделе отраслям, где закладываемая траектория устойчивого роста не содержит обоснований источников такого роста.

В качестве другого примера можно привести планируемый рост добычи топливно-энергетических ресурсов, который составляет 5,9% (таблица приложения "Индексы промышленного производства в 2016 - 2019 годах" по целевому варианту), на фоне предполагаемого роста энергосбережения к 2019 году на 5%. Это означает, что для реализации такого сценария спрос на топливо должен вырасти как минимум на 11,5%, в связи с чем представляется непонятным, что послужит источником роста спроса при реализации целевого варианта Прогноза.

Комитет также выражает обеспокоенность в связи с предполагаемым сдерживанием расходов на потребление и ограничения расходов на оплату труда, как в бюджетном, так и в частном секторах экономики, которое является условием реализации целевого варианта Прогноза. В этой связи следует отметить, что уже базовым вариантом Прогноза предусмотрен мораторий на индексацию оплаты труда нецелевых работников бюджетной сферы. Из этого следует, что дополнительное ограничение расходов на оплату труда может быть связано либо с номинальным сокращением заработной платы, либо с отказом от исполнения Указов Президента в части зарплат целевых работников. По мнению Комитета, в условиях оживления экономики сокращение расходов на оплату труда приведет к оттоку специалистов из бюджетного сектора, что повлечет за собой ухудшение качества государственного управления и серьезно ограничит возможности улучшения человеческого капитала. В свою очередь, подобное развитие событий делает невыполнимым заложенное в целевом варианте Прогноза условие об ускоренном росте производительности труда. Кроме того, представляется непонятным, каким образом государство в условиях роста экономики будет ограничивать расходы на оплату труда в частном секторе и не приведет ли это к увеличению масштабов "теневой" занятости населения.

Более того, реализация политики "сдерживания расходов на потребление", по мнению Комитета, может повлечь за собой дальнейшее сокращение реальных располагаемых доходов населения, падение платежеспособного спроса, обнищание широких слоев населения и рост социальной напряженности. В этой связи дальнейшее падение инвестиционной активности и ухудшение инвестиционного климата в стране станет совершенно закономерным явлением, поскольку населению и предприятиям, страдающим от недостатка доходов и низкой прибыльности в условиях сохраняющегося инфляционного давления и высоких ставок по кредитам, будет нечего сберегать.

IV. Оценка качества подготовки Прогноза социально-экономического развития на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Рассмотрев представленные материалы, Комитет указывает на наличие следующих замечаний к качеству подготовки Прогноза социально-экономического развития на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов:

1. Представленный Прогноз базируется в основном на отраслевых экспертных оценках и отраслевых прогнозах, которые даны без раскрытия методологии прогнозирования. Кроме того, в представленных документах не реализован необходимый в подобных случаях сценарный подход к прогнозированию, который предполагает наличие исчерпывающего описания условий перехода от одного сценария к другому.

2. В Прогнозе не предусмотрены раздел или ссылка на внешние документы, описывающие использованную методику прогнозирования. Соответственно, остаются нераскрытыми алгоритмы сведения в единый обобщенный прогноз "вариантов среднесрочного прогноза по видам экономической деятельности, секторам, сферам экономики и направлениям развития", предоставляемых "федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования" в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 года N 1234. В этой связи Комитет отмечает, что согласно указанному акту, Минэкономразвития России предписано "в 6-месячный срок разработать и утвердить нормативные правовые акты, необходимые для реализации" прилагаемых Правил разработки среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, в результате чего не представляется возможным оценить качество прогнозирования, исходя из соответствия использованного алгоритма нормативной методике и сегодняшним реалиям.

В свою очередь, отсутствие методологии прогнозирования порождает не менее важный недостаток представленного документа - невозможность оценить точность прогнозных значений показателей экономического развития Российской Федерации, представленных в документе. По мнению Комитета, отсутствие указаний на точность оценок макроэкономических показателей, получаемых при прогнозировании, не позволяет качественно разработать оперативную стратегию достижения прогнозных значений показателей, обеспечивающую эффективное расходование бюджетных ресурсов в рамках выполнения государственных программ социально-экономического развития в рассматриваемый период планирования.

3. Основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации представлены неполно и определяются на основе приоритетов, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N N 596-606 и в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. В то же время такие приоритеты гораздо более широко представлены в "Стратегии Национальной безопасности Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 N 683, а также в проекте "Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года". В этой связи Комитет считает необходимым привести перечень приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации в соответствие с вышеупомянутыми документами.

При этом в основе формулирования достижимых целей социально-экономического развития и разработке вариантов стратегий их достижения, а также способов корректировки целей и стратегий должны лежать расчетные прогнозные значения. Непонимание и несоблюдение этого ключевого положения методологии стратегического управления социально-экономическими процессами приводит к формулировке недостижимых целей развития и неоправданно высоким затратам материальных и финансовых ресурсов при попытках их достижения. В этой связи Комитет указывает на необходимость увязки приоритетов социально-экономического развития с формированием прогнозных сценариев и отразить это соответствующим образом в материалах Прогноза.

4. При этом Комитет отмечает, что в рамках складывающихся неблагоприятных внутренних и внешнеэкономических условий, когда цена на нефть (основной источник пополнения российского бюджета) не имеет перспектив существенного роста, а секторальные санкции против России пролонгируются, главными задачами социально-экономического развития Российской Федерации должны стать:

- достижение масштабов экономического развития, соответствующих политическим амбициям России на международной арене (т.е. выход на 3-4 место в мире по объему ВВП). Для того, чтобы это произошло при нынешнем поколении молодежи, следующее десятилетие должно стать временем прорыва в темпах экономического роста (до 4% к 2019 году, 5% - 6% к 2020 году и 6 - 7% к 2025 году с удержанием этих темпов до 2030 года)*(3);

- ликвидация зависимости отечественной бюджетной политики от внешних цен на энергоресурсы, для чего необходим опережающий рост обрабатывающих отраслей (прежде всего, машиностроения и инновационных технологий);

- преодоление катастрофического, подчас постыдного отставания в уровне жизни населения.

По мнению Комитета, формирование основы для решения этих задач должно было стать основной функцией прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов. Однако рассматриваемый Прогноз не может в полной мере решить поставленные задачи, поскольку он, в том числе, разрабатывался вне пакета документов стратегического планирования, который должен быть сформирован только к 2019 году. Это означает, что представленный среднесрочный прогноз не может опираться ни на целевой вариант долгосрочного прогноза социально-экономического развития, ни на стратегию долгосрочного развития, которая должна обозначить цели, задачи и ориентиры такого развития, которые, в свою очередь, должны учитываться в среднесрочном прогнозе.

5. В Прогнозе отсутствует анализ состояния и динамики мировых финансовых рынков и банковского сектора (в том числе в разрезе национальных юрисдикций), а также преобразований в международном банковском регулировании (Базель III). В этой связи Комитет отмечает, что жесткие, по сравнению с докризисными, принципы регулирования и стандарты пруденциального банковского надзора, хотя и оказали положительный эффект на стрессоустойчивость кредитных институтов и минимизацию системных рисков, тем не менее, несколько снизили рентабельность банков и банковского сектора, которая, по мнению ряда экспертов, не превысит докризисный уровень даже к концу периода поэтапного внедрения Базеля III (к 2019 году). Так, ужесточение требований к минимально допустимому размеру капитала банков и внедрение его дополнительных буферов (консервационный, контрциклический, за системную значимость) оказывает давление на их кредитный потенциал, что, в конечном итоге, является тормозом экономического роста. Кроме того, Комитет полагает, что новые регулятивные требования в определенной степени снижают оптимизм инвесторов (прежде всего, в банковском секторе), вследствие чего временно свободная ликвидность будет, скорее всего, направлена на пополнение собственного капитала в целях снижения рисков регулятивного несоответствия.

6. Комитет обращает внимание на наличие серьезной проблемы в сфере официальной статистики российской промышленности. Существующая база данных Росстата формируется преимущественно по продовольственным товарам и сельскохозяйственному сырью. Что касается информации о работе промышленности, то она приведена лишь в разделе "Торговля" в обобщенном виде, суммарно по группам товарной номенклатуры ВЭД и не содержит необходимых для детального анализа срезов. По мнению Комитета, столь крупное масштабирование данных нивелирует реальную ситуацию в российской промышленности, сглаживает оценку разнонаправленных процессов, а, кроме того, не позволяет оценить рост производства за счет реализации программы импортозамещения. В этой связи Комитет считает целесообразным организовать мониторинг выполнения программы импортозамещения на уровне отраслей (ВЭД) и регионов (субъектов) и расширить, таким образом, соответствующие базы данных Росстата, а также использовать количественную оценку влияния импортозамещения на рост промышленного производства при разработке Прогноза в последующие годы.

7. В прогнозе развития отраслей экономики и социальной сферы не отражены основные тренды развития мировой экономики, к которым относится и формирование в ведущих странах нового, "шестого" технологического уклада. Между тем, указанное обстоятельство в среднесрочной перспективе является, по мнению Комитета, одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность национальных экономик.

Оценивая Прогноз основных макроэкономических показателей на 2017-2019 годы в базовом варианте, Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. В целом описанный в базовом варианте Прогноза тренд развития российской экономики в 2017 - 2019 годах можно охарактеризовать как "инерционное развитие в ожидании улучшения внешних условий". По сути, данный вариант Прогноза предполагает консервацию текущего пассивного экономического курса - несмотря на прогнозируемый в течение 3 последующих лет прирост ВВП, темпы прироста окажутся значительно ниже среднемировых. В подобных условиях следует ожидать практически полного невыполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, что подтверждается основными показателями прогноза по базовому варианту.

2. По мнению Комитета, улучшение основных показателей российской экономики в 2016 году, отмеченное в Прогнозе, следует связывать не столько с ростом эффективности экономической и финансовой политики Правительства Российской Федерации и Банка России, сколько с эффектами, вызванными рецессией в мировой экономике, укреплением курса рубля, снижением потребительского и инвестиционного спроса населения и бизнеса, а также низкой кредитной активностью российских банков.

3. Во всех трех вариантах Прогноза сохраняется привязка темпов экономического роста к уровню и динамике мировых цен на углеводороды, причем ожидаемые темпы роста российской экономики будут существенно ниже мировых (также во всех вариантах Прогноза). При этом основные показатели Прогноза по варианту "базовый +" существенно ближе к целевому варианту, нежели к базовому, при этом основным драйвером роста российской экономики при переходе от базового варианта к варианту "базовый +" является более оптимистичный прогноз динамики цен на углеводороды.

4. Если оценивать предусмотренные базовым вариантом прогноза темпы экономической динамики с позиций обеспечения финансовой стабильности и сбалансированности бюджетной системы, то, по мнению Комитета, показатели базового варианта могут быть взяты за основу бюджетных проектировок на 2017 год. В то же время заложенные в базовый вариант цены на нефть на 2018 и 2019 годы представляются заниженными, что уменьшает как ожидаемую динамику ВВП, так и доходную часть федерального бюджета. Напротив, оценки уровня мировых цен на нефть вариантах "базовый +" и "целевой" (52 доллара США за баррель нефти в 2018 году и 55 долларов США за баррель нефти в 2019 году) являются излишне оптимистичными, что, по мнению Комитета, снижает достоверность оценок экономической динамики по целевому варианту Прогноза.

5. Комитет считает, что в условиях существенно возросшей в 2014-2016 годах глобальной военной и социально-экономической нестабильности в среднесрочной перспективе существуют серьезные риски возникновения новых крупных геополитических потрясений и экономических шоков для России. В этой связи Комитет рекомендует в дополнение к трем имеющимся вариантам Прогноза предусмотреть и "шоковый" вариант прогноза, который учитывает потрясения, сопоставимые с резким падением цен на нефть и введением антироссийских санкций, и предусматривает формирование соответствующих финансовых резервов одновременно с пакетом экстренных институциональных, экономических и социальных мероприятий.

6. Заявленные в базовом варианте Прогноза ожидания роста инвестиций в 2018 г. за счет наращивания частных инвестиций на фоне сокращения государственных инвестиционных расходов, по мнению Комитета, являются несостоятельными, поскольку при сохранении высоких процентных ставок, низком уровне платежеспособного спроса, снижении рентабельности предпринимательской деятельности у предприятий практически не останется инвестиционных ресурсов. Помимо этого, в условиях прогнозируемого сокращения государственных инвестиционных расходов продолжится дальнейшее угнетение инвестиционной активности в стране, а, следовательно, увеличатся масштабы оттока частного капитала за рубеж, что также ни в коей мере не способствует ожидаемому Правительством Российской Федерации и "опережающему росту частных инвестиций".

7. Комитет отмечает наличие противоречия в установках базового варианта Прогноза - если общий прогноз предполагает сдерживание роста доходов, то в разделе прогноза по инфляции сравнительно низкие темпы инфляции, наоборот, обусловлены повышением (восстановлением) платежеспособного спроса.

8. Одним из основных показателей базового варианта Прогноза является рост промышленного производства, который во многом будет определяться ходом выполнения программы по импортозамещению. Данная программа реализуется в России с 2015 года, при этом в наиболее важных отраслях промышленности (21 отрасль) разработаны планы наращивания производства конкретной продукции и технологий, а также индикаторы снижения импортозависимости по ним к 2020 году. Подобные программы с соответствующими планами актуальных мероприятий сформированы и на региональном уровне. Вместе с тем, анализ базового варианта Прогноза свидетельствует о том, что при его разработке влияние импортозамещения было учтено не в полной мере. Имеющиеся по тексту Прогноза ссылки на импортозамещение носят обобщенный (декларативный) характер и не подкреплены конкретными данными о ситуации в данной сфере, что характерно для всех вариантов Прогноза.

9. Решение задачи по ускорению экономической динамики в целом и динамики промышленного производства в частности предполагает определение структурных приоритетов развития, технологического наполнения экономического роста, ресурсной базы роста (включая источники финансирования), а также формирование соответствующей институциональной среды. Вместе с тем, данные Прогноза, по мнению Комитета, не позволяют сделать вывод о том, что в Минэкономразвития России, отвечавшем за подготовку Прогноза, существует понимание необходимости применения подобного комплексного подхода. И хотя в представленных материалах Прогноза признается приоритетность опережающего роста обрабатывающей промышленности, однако отраслевые приоритеты по данному сектору в Прогнозе опять не выделены. В этой связи Комитет считает, что приоритетным направлением повышения технологического уровня промышленного производства и решения проблемы импортозамещения должно стать развитие современного станкостроения, электроники, точного приборостроения и информационных технологий, поскольку технологический уровень и конкурентоспособность различных отраслей промышленности определяется именно качеством и масштабами выпуска технологического оборудования.

10. По мнению Комитета, устойчивый экономический рост предполагает небольшой или сбалансированной счет внешнего сектора и небольшой профицит чистых финансовых активов частного сектора (т.е. превышение сбережений над инвестициями). В свою очередь, возникающий таким образом дефицит федерального бюджета следует рассматривать не как угрозу или бремя, а скорее как источник чистых финансовых активов, которые удовлетворят спрос на финансовые активы со стороны частного сектора и позволят восстановить рабочие места.

11. По мнению Комитета, переходу российской экономики к новой модели развития может помешать серьезная проблема, решение которой не нашло никакого отражения в материалах Прогноза. Речь, в частности, идет о том, что в настоящее время современная российская экономика находится в состоянии рецессии балансовых счетов. Данная ситуация привела к тому, что многие предприятия поменяли бизнес-модель своей хозяйственной деятельности, перейдя от модели максимизации прибыли к модели минимизации убытков. С учетом изложенного Комитет полагает, что без решения этой системной проблемы переход российской экономики к модели роста, основанной на инвестициях, не представляется возможным. В противном случае в России будет "законсервирована" прежняя модель экономического развития, которая в условиях макроэкономической нестабильности еще сильнее увеличит чувствительность национальной экономики к изменениям внешних условий, связанных, в первую очередь, с ценами на нефть, природный газ и металлы, притоками и оттоками спекулятивного капитала. В свою очередь, упомянутые внешние факторы могут оказать очень сильное негативное влияние на экспорт, импорт, финансовый счет, курс национальной валюты, уровень процентных ставок и инфляцию в стране.

Следует также принимать во внимание, что в условиях рецессии балансовых счетов денежно-кредитная политика Банка России становится неэффективной. Это выражается в том, что краткосрочная процентная ставка Банка России, являясь для многих центральных банков ключевым операционным инструментом, перестает играть роль регулятора ценообразования на денежном рынке. В подобных условиях, как показывает международный опыт, ключевую роль должны играть инструменты бюджетного канала.

В то же время Комитет отмечает, что механизм бюджетного канала следует запускать не через бюджетную консолидацию (повышение налогов, снижение расходов и монетизацию дефицита бюджета), а через постепенное наращивание долговой нагрузки за счет синдицированных кредитов, субфедеральных и муниципальных инфраструктурных облигаций, эмитируемых под реализацию инфраструктурных и инновационных проектов. В свою очередь, это позволит эффективно задействовать свободные ресурсы банковского сектора, которые способны простимулировать рост инвестиционного и потребительского спроса в российской экономике.

На основании изложенного Комитет полагает, что учет указанных недостатков и соответствующая корректировка рассматриваемых сценариев и макроэкономических параметров должны обеспечить повышение точности, надежности и достоверности рассматриваемого Прогноза, а также улучшить качество подготовки последующих прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

V. Выводы и предложения

Комитет отмечает, что Прогноз содержит достаточно подробный анализ целого ряда факторов, которые будут определять социально-экономическое развитие России на ближайшие годы, и создает представление о том, как Правительство Российской Федерации видит развитие экономики в среднесрочной перспективе.

В Прогнозе содержится необходимый минимум показателей, требующихся для расчета основных параметров федерального бюджета на 2017 год.

Вместе с тем, рассматриваемый Прогноз не может в полной мере решить ключевые задачи социально-экономического развития России, обозначенные на стр. 39-40 настоящего заключения, поскольку он, в том числе, разрабатывался вне пакета документов стратегического планирования, который должен быть сформирован только к 2019 году. Это означает, что представленный среднесрочный прогноз не может опираться ни на целевой вариант долгосрочного прогноза социально-экономического развития, ни на стратегию долгосрочного развития, которая должна обозначить цели, задачи и ориентиры такого развития, которые, в свою очередь, должны учитываться в среднесрочном прогнозе.

В этой связи Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Привести стратегию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период в соответствие с положениями Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и обеспечить тесную взаимоувязку разработки последующих Прогнозов с указанными документами стратегического планирования.

2. В целях осуществления структурных преобразований, необходимых для обеспечения перехода от инерционного сценария развития к новой модели экономического роста, более широко использовать инструменты стратегического планирования, которые позволяют решать задачи стимулирования роста российской экономики, повышения качества жизни и обеспечения безопасности страны.

3. Создать условия для развития промышленного производства и повышения инвестиционной активности:

- обеспечить предоставление кредитов промышленным предприятиям по ставке не выше уровня ключевой ставки Банка России плюс 1%;

- обеспечить российским предприятиям несырьевого сектора экономики, в том числе их дочерним организациям, субсидирование процентной ставки по кредитам, взятым на реализацию инвестиционных и инновационных проектов, а также проектов в сфере импортозамещения, что обеспечит стимулирование роста экономики и при этом не вызовет "раскручивания" инфляционной спирали;

- более широко использовать средства Фонда национального благосостояния (на возвратной основе) для финансирования отраслей с высокой добавленной стоимостью;

- освободить от налога часть прибыли предприятий, направляемой на инвестиционные цели, и создать необходимые условия для применения ускоренной амортизации.

4. Капитализировать институты поддержки экспорта (в первую очередь, несырьевого), пока сохраняется "окно возможностей", связанное с продолжающейся фундаментальной недооценкой рубля и "уже" произошедшей адаптацией компаний к новым внешнеэкономическим условиям.

5. Выпустить проектные облигации, в том числе по государственным инфраструктурным проектам, и сформировать адекватную систему управления указанными облигациями с участием бизнеса.

6. Использовать возможности Банка России для поддержки крупных инвестиционных проектов. В частности, Банк России может выкупать облигации Внешэкономбанка в объемах, необходимых для финансирования тщательно изученных и отобранных Внешэкономбанком инвестиционных проектов, одобренных затем Правительством Российской Федерации. Это позволило бы запустить процесс реализации крупных инфраструктурных и импортозамещающих проектов, что, в свою очередь, могло бы стать локомотивом развития для многих отраслей экономики.

7. Использовать современные механизмы привлечения инвестиционного финансирования (предоставление синдицированных кредитов, секьюритизацию кредитных портфелей, лизинг и торговое финансирование), которые основываются на принципе разделения рисков как между несколькими кредиторами, так и между инициаторами проекта. Как правило, указанные модели финансирования базируются на нормах английского права, что теоретически могло бы создать определенные трудности в процессе их применения. Вместе с тем, учитывая значительные изменения, произошедшие в российском гражданском законодательстве в последние 2 года, проведение (либо структурирование) сделок с применением таких механизмов становится возможным и в рамках российского правопорядка. Однако на первоначальном этапе это потребует активной поддержки со стороны федеральных и региональных органов власти, а также внесения соответствующих изменений в банковские и финансовые пруденциальные нормы законодательства Российской Федерации.

8. Начать реализацию стимулирующего налогового пакета (включая возможный возврат по отдельным видам налогов), направленного на поддержку инновационной деятельности и прежде всего, на поддержку новых бизнесов, призванных функционировать в конкурентной среде и нацеленных на коммерциализацию результатов исследований. Среди таких мер (в соответствии с опытом признанных стран - технологических лидеров) можно выделить введение гибкой системы налоговых кредитов (зачетов) по расходам на НИОКР. При этом важно предусмотреть возможность переноса налогового кредита на будущие периоды после получения доходов от инновационной деятельности и возникновения соответствующих налоговых обязательств (особенно для вновь создаваемых компаний). Кроме того, Комитет считает целесообразным введение особого статуса для компаний, участвующих в реализации проектов Национальной технологической инициативы, и установление для таких компаний специального, учитывающего риски по прорывным технологическим инновациям, льготного налогового режима.

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству считает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, представленный Правительством Российской Федерации, может рассматриваться в качестве основы для формирования федерального бюджета на 2017 год при условии учета высказанных замечаний.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев

_____________________________

*(1) www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/ru/statistics/wages

*(2) Оценка Института экономики РАН

*(3) По расчетам Института экономики РАН