Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2016 г. N 83-АПГ16-6 Суд оставил без изменения решение о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки городского округа город Новозыбков Брянской области, утв. решением Совета народных депутатов города Новозыбкова Брянской области от 28 апреля 2010 г. N 4-232

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2016 г. N 83-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Брянский государственный аграрный университет" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа город Новозыбков Брянской области, утверждённых решением Совета народных депутатов города Новозыбкова Брянской области от 28 апреля 2010 г. N 4-232,

по апелляционной жалобе администрации города Новозыбкова Брянской области на решение Брянского областного суда от 5 мая 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя администрации города Новозыбкова Брянской области по доверенности Шабловского И.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Брянский государственный аграрный университет" по доверенности Белоуса М.Ф., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Брянский государственный аграрный университет" (далее - ФГБОУ ВО Брянский ГАУ, Университет) обратилось в Брянский областной суд с уточнённым административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления в силу решения суда разделов 9.1, 9.2 главы 9 части II и раздела 12.1 главы 12 части III Правил землепользования и застройки городского округа город Новозыбков, утверждённых решением Совета народных депутатов города Новозыбкова Брянской области от 28 апреля 2010 г. N 4-232 (далее - Правила землепользования и застройки), в части отнесения на карте градостроительного зонирования земельных участков с кадастровыми номерами 32:31:0150502:6, 32:31:0150401:8, 32:31:0160401:2, 32:31:0140301:31, 32:31:0150201:2, 32:31:0130601:13, 32:31:0150601:35, 32:31:0130402:11, 32:31:0140301:30, 32:31:0150502:7 к территориальным зонам Ж-1, Ж-2, Ж-3, ОД-2, ОД-3, КП, П-1, П-2, Р-1, Р-2 в связи с тем, что оспариваемые положения противоречат части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, пункту 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку относят принадлежащие ФГБОУ ВО Брянский ГАУ земельные участки к нескольким территориальным зонам одновременно без учёта фактического использования земельных участков. ФГБОУ ВО Брянский ГАУ использует перечисленные земельные участки на праве постоянного бессрочного пользования для сельскохозяйственного производства в учебных целях путём выращивания и хранения сельскохозяйственных культур. Установленные градостроительные регламенты ограничивают право административного истца на осуществление данного вида деятельности.

Решением Брянского областного суда от 5 мая 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа город Новозыбков (картографический документ, прилагаемый к разделу 9.1 главы 9 части II Правил) территориальных зон в границах земельных участков с кадастровыми номерами 32:31:0160401:2, 32:31:0140301:31, 32:31:0150201:2, 32:31:0130601:13, 32:31:0130402:11, в остальной части в удовлетворении административного иска ФГБОУ ВО Брянский ГАУ отказано.

В апелляционной жалобе администрация города Новозыбкова Брянской области просит отменить решение суда. По мнению подателя жалобы, суд неправильно определил фактические обстоятельства дела и не учёл, что спорные земельные участки являются землями населённых пунктов и имеют разрешённое использование "для эксплуатации жилой зоны, производственно-учебной базы и учебного хозяйства", образованы из состава единого земельного участка площадью 386, 57 га, предоставленного в бессрочное постоянное пользование Новозыбковскому сельскохозяйственному техникуму Брянского областного управления сельского хозяйства постановлением администрации города Новозыбкова от 31 января 1994 г. N 46, с видом разрешённого использования "для эксплуатации жилой зоны, производственно-учебной базы и учебного хозяйства". В Уставе данного учебного заведения отсутствует сельскохозяйственная деятельность. Нахождение спорных земельных участков в нескольких территориальных зонах не препятствует реализации землепользователем своих прав, которые обусловлены возможностью использования земельного участка по конкретному назначению и правовым режимом территориальной зоны. Правила землепользования и застройки не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, ФГБОУ ВО Брянский ГАУ и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьёй 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование город Новозыбков наделено статусом городского округа Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. N 3-З "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области".

Решением Совета народных депутатов города Новозыбкова от 26 ноября 2009 г. N 4-166 утверждён Генеральный план городского округа город Новозыбков.

Решением Совета народных депутатов города Новозыбкова от 28 апреля 2009 г. N 4-232 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Новозыбков, которые официально опубликованы 19 мая 2010 г. в газете "Новозыбковские вести", N 20.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

В соответствии с градостроительным зонированием на территории городского округа город Новозыбков установлены территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территории (пункт 1 раздела 1.3 главы 1 части I Правил).

Пунктом 1 раздела 9.2 главы 9 части II Правил землепользования и застройки определён перечень зон, выделенных на карте градостроительного зонирования городского округа город Новозыбков, в частности жилые зоны, в составе которых выделены: зона "Ж-1" - для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажей с приусадебными участками, зона "Ж-2" - для застройки жилыми малоэтажными домами 2-3 этажей, зона "Ж-3" - для застройки жилыми среднеэтажными домами 3-5 этажей; общественно-деловые зоны, в составе которых выделены зона "ОД-1" - для многофункциональной общественно-деловой и жилой застройки ядра центра города, зона "ОД-2" - для общественно-деловой и жилой застройки административного центра города, зона "ОД-3" - для общественной, деловой и коммерческой застройки локального уровня; производственные зоны, в составе которых выделены: зона "П-1" - для промышленных предприятий I - III класса опасности, зона "П-2" - для промышленных предприятий IV-V класса опасности, зона "КП" - для различных видов производственной и коммерческой деятельности; рекреационные зоны, в составе которых выделены зона "Р-1" - для пассивного отдыха на территориях городских лесов, зона "Р-2" - для активного отдыха на территориях зеленых насаждений общего пользования (городские парки, скверы, бульвары), зона "Р-3" - для размещения учреждений рекреационно-оздоровительного назначения, зона "Р-4" - средозащитные зеленые насаждения.

В таблице 3 раздела 12.1 главы 12 части III Правил землепользования и застройки приведены виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам городского округа город Новозыбков.

Из материалов дела усматривается, что согласно карте градостроительного зонирования городского округа город Новозыбков спорные земельные участки отнесены к следующим территориальным зонам: земельные участки с кадастровыми номерами 32:31:0150502:6, 32:31:0150401:8 и 32:31:0160303:24 - к зоне для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажа с приусадебными участками (Ж-1); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0150601:35 - к зоне для застройки жилыми малоэтажными домами 2-3 этажа (Ж-2); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0140301:30 - к зоне для застройки жилыми среднеэтажными домами 3-5 этажей (Ж-3); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0150502:7 - к зоне для различных видов производственной и коммерческой деятельности (КП); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0160401:2 отнесён к трём зонам - зоне для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажа с приусадебными участками (Ж-1), зоне для пассивного отдыха на территориях городских лесов (Р-1) и зоне для активного отдыха на территориях зелёных насаждений общего пользования (городские парки, скверы, бульвары) (Р-2); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0150201:2 отнесён к трём зонам - зоне для застройки жилыми малоэтажными домами 2-3 этажа (Ж-2), зоне для застройки жилыми среднеэтажными домами 3-5 этажей (Ж-3) и зоне для общественной, деловой и коммерческой застройки локального уровня (ОД-3); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0140301:31 отнесён к трём зонам - зоне для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажа с приусадебными участками (Ж-1), зоне для застройки жилыми среднеэтажными домами 3-5 этажей (Ж-3) и зоне для общественной, деловой и коммерческой застройки локального уровня (ОД-3); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0130601:13 отнесён к трём зонам - зоне для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажа с приусадебными участками территориальные зоны (Ж-1), зоне для общественной, деловой и коммерческой застройки локального уровня (ОД-3) и зоне для активного отдыха на территориях зелёных насаждений общего пользования (городские парки, скверы, бульвары) (Р-2); земельный участок с кадастровым номером 32:31:0130402:11 отнесён к двум зонам - зоне для застройки индивидуальными жилыми домами 1-2 этажа с приусадебными участками территориальные зоны (Ж-1) и зоне для промышленных предприятий IV-V класса опасности (П-2).

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, но и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Как предусмотрено положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Аналогичные положения содержатся в частях 1 и 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Рассматривая заявленные требования и признавая их подлежащими частичному удовлетворению, суд первой инстанции установил, что территориальное зонирование пяти спорных земельных участков, находящихся в пользовании административного истца, с кадастровыми номерами 32:31:0160401:2, 32:31:0140301:31, 32:31:0150201:2, 32:31:0130601:13 и 32:31:0130402:11 требованиям принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне не отвечают, четыре из них находятся в границах трёх территориальных зон, один - в границах двух территориальных зон, и пришёл к правомерному выводу, что Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего федерального законодательства.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 5 мая 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Новозыбкова Брянской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.