Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2016 г. N 44-АПГ16-22 Решение краевого суда, которым признано не действующим в части решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2015 г. N 278 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2016 г. N 44-АПГ16-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Уральский дачник" о признании не действующим решения Пермской городской Думы от 22 декабря 2015 г. N 278 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143", в части

по апелляционным жалобам Пермской городской Думы, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 23 мая 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Пермской городской Думы по доверенности Белобородова В.А., представителя Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми по доверенности Зелененко И.Е., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - Правила землепользования и застройки).

Муниципальное образование "город Пермь" наделено статусом городского округа Законом Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края".

Решением Пермской городской Думы от 22 декабря 2015 г. N 278 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143" (далее - решение N 278) внесены изменения в графическую часть Правил землепользования и застройки (пункт 1.1.31). Согласно приложению 32 к решению N 278 территориальная зона земельных участков с кадастровыми номерами 59:01:0000000:75133 и 59:01:0810455:3 в микрорайоне Химики в Орджоникидзевском районе города Перми изменена с зоны СХ (сельскохозяйственного использования) на зону ГЛ (зона городских лесов).

Решение N 278 опубликовано 29 декабря 2015 г. в официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования "город Пермь", N 97.

Садоводческое некоммерческое товарищество "Уральский дачник" (далее - СНТ "Уральский дачник") обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1.1.31 решения N 278 в части установления для упомянутых земельных участков территориальной зоны ГЛ (городских лесов). В обоснование своих требований СНТ "Уральский дачник" указывало на то, что оспариваемое решение в указанной его части противоречит положениям статей 3, 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Генеральному плану города Перми, утверждённому решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. N 205 (далее - Генеральный план г. Перми), согласно которому спорные земельные участки находятся в функциональной зоне ТСП-СХ - зоне сельскохозяйственного использования, нарушает права и законные интересы кооператива и его членов, поскольку истец является арендатором этих земельных участков, в результате его принятия истец фактически лишён возможности использовать их по назначению - для занятия садоводством.

Решением Пермского краевого суда от 23 мая 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Пермская городская Дума, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми просят отменить решение суда и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. В обоснование своих доводов указывают на то, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно истолкован закон, подлежащий применению. Действующее законодательство не предусматривает четкого соответствия функционального зонирования, установленного генеральным планом городского округа, и территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки территории соответствующего муниципального образования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что решение N 278 в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушает права административного истца.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что данный вывод является правильным, а доводы апелляционных жалоб подлежат отклонению в силу следующего.

Статьёй 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При этом при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

Как правильно установлено судом первой инстанции, муниципальный правовой акт, которым внесены оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки г. Перми, принят уполномоченным органом в пределах его компетенции и официально опубликован для всеобщего сведения.

По смыслу приведённых выше норм ГрК РФ, территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по её достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции, установив, что в нарушение требований частей 9, 10 статьи 31 ГрК РФ при подготовке и принятии оспариваемого решения отнесение спорных земельных участков к зоне ГЛ (городских лесов) осуществлено без учёта функциональной зоны - ТСП-СХ (сельскохозяйственного использования), в которой согласно Генеральному плану г. Перми расположены названные земельные участки, основываясь на правовом анализе приведённого федерального законодательства, пришёл к обоснованному выводу, что решение N 278 в этой части принято в нарушение действующего федерального законодательства.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 23 мая 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.