Письмо Министерства экономического развития РФ от 10 июня 2016 г. N 17098-АУ/Д11и "О присоединении России к Соглашению ВТО по правительственным закупкам"

В целях выполнения обязательств в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) Минэкономразвития России приступило к проработке вопроса о присоединении Российской Федерации к Соглашению ВТО по правительственным закупкам (далее - Соглашение) с заинтересованными ведомствами и представителями предпринимательского сообщества.

Соглашение определяет основные принципы и правила осуществления государственных закупок (справочная информация по Соглашению прилагается), однако не является обязательным. В настоящее время Россия наряду с другими 30 членами ВТО участвует в Соглашении и работе соответствующего комитета ВТО в качестве наблюдателя. Девять стран - членов ВТО ведут переговоры о присоединении к Соглашению, среди них Австралия, Китай, Киргизия, Таджикистан. Переговоры о присоединении к Соглашению являются сложным и долговременным процессом, так, например, Китай уже более 7 лет ведет переговоры о присоединении к Соглашению, ограничиваясь демонстрацией происходящих реформ национальной системы госзакупок.

В соответствии с принятыми обязательствами Россия должна начать переговоры о присоединении к Соглашению не позднее четырех лет с даты получения статуса члена ВТО, то есть в конце августа 2016 г. (справочная информация о возможных последствиях присоединения России к Соглашению прилагается). Здесь стоит отметить, что присоединение к Соглашению потребует пересмотра практики введения ограничений в сфере госзакупок в качестве механизма поддержки российских производителей товаров и поставщиков услуг, в том числе практики импортозамещения.

Начало переговорного процесса подразумевает направление членам ВТО, которые являются участниками Соглашения, так называемого первоначального офера (далее - офер), который становится основой для дальнейших переговоров (макет офера прилагается).

Офер представляет собой перечень специфических обязательств, в соответствии с которыми Россия будет применять Соглашение. По общему правилу страна, присоединившаяся к Соглашению, обязана предоставлять товарам и услугам, которые закупаются у других стран - участниц Соглашения для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также их поставщикам режим не менее благоприятный, чем национальным или иностранным товарам или услугам и их поставщикам. Из этого принципа есть изъятия, они прописываются в офере и их согласование является целью переговоров. Во-первых, оговариваются пороговые значения, начиная с которых закупка тех или иных товаров, услуг или работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд подпадает под действие обязательств. Указанные пороговые значения фиксируются в специальных правах заимствования и различны для товаров и услуг. Анализ опыта присоединения других стран показал, что пороговые значения находятся примерно в одних пределах, в то же время некоторые страны фиксируют в офере переходные периоды по применению пороговых значений либо согласовывают отличающиеся от других стран значения.

Во-вторых, составляются индикативные списки организаций, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с разбивкой на организации центрального (федерального) подчинения, регионального подчинения и прочие организации (государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, автономные учреждения и т. п.). Так как списки являются индикативными, исходя из анализа опыта других стран по присоединению к Соглашению, Россия имеет право при присоединении не включать в списки организации, которые осуществляют закупку товаров, работ, услуг в целях защиты общественной морали, общественного порядка и безопасности, а также исходя из национальных интересов, но эти исключения должны быть обоснованы.

В-третьих, определяются товары и услуги, которые подпадают под действие обязательств. При составлении списков товаров, услуг и строительных работ страны в основном используют позитивный подход, то есть включают все товары, услуги и работы, за исключением определенных категорий, которые являются наиболее чувствительными для экономики страны.

В связи с этим в целях выполнения принятых Россией при присоединении к ВТО обязательств и своевременного направления офера просим Вас дать следующие поручения, а также предложить Банку России и органам судебной власти принять участие в исполнении указанных поручений:

1. Органам государственной власти Российской Федерации в срок до 27 июня 2016 г. определить организации центрального (федерального) подчинения и организации регионального подчинения, осуществляющие закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые было бы целесообразно не включать в первоначальный офер, и направить информацию в Минэкономразвития России с детальным обоснованием такого исключения.

2. Органам государственной власти Российской Федерации в срок до 27 июня 2016 г. определить товары, услуги и строительные работы, которые должны быть исключены из сферы применения обязательств России, и направить информацию в формате приложенного макета офера в Минэкономразвития России с детальным обоснованием такого исключения.

3. Органам государственной власти Российской Федерации в срок до 27 июня 2016 г. определить исходя из административно-территориального деления Российской Федерации административные единицы, которые было бы целесообразно не включать в первоначальный офер с целью выведения из-под действия Соглашения, и направить информацию в Минэкономразвития России с детальным обоснованием такого исключения.

4. Органам государственной власти Российской Федерации оперативно рассматривать поступающие на согласование проекты документов по вопросу присоединения России к Соглашению.

5. Минэкономразвития России в срок до 1 августа 2016 г. внести в Правительство Российской Федерации согласованный проект офера.

6. Минэкономразвития России в срок до 1 августа 2016 г. совместно с заинтересованными федеральными органами государственной власти подготовить и представить в Правительство Российской Федерации проект директив на проведение переговоров по присоединению России к Соглашению.

Приложение: 1. Справочная информация о Соглашении на 4 л. в 1 экз.

2. Макет офера на 7 л. в 1 экз.

3. Справочная информация о возможных последствиях присоединения России к Соглашению на 2 л. в 1 экз.

4. Соглашение на английском языке на 51 л. в 1 экз.

5. Неофициальный перевод Соглашения на 57 л. в 1 экз.

Министр

А.В. Улюкаев

Справочная информация о Соглашении ВТО по правительственным закупкам

Соглашение ВТО по правительственным закупкам (СПЗ) является одним из соглашений с ограниченным числом участников многосторонней торговой системы, являющимся обязательным только для подписавших его членов.

На настоящий момент 46 членов ВТО подписали СПЗ (включая 28 стран - членов ЕС). Еще 30 членов ВТО являются наблюдателями в СПЗ, девять из них ведут переговоры о присоединении к СПЗ (Албания, Австралия, Китай, Грузия, Иордания, Киргизия, Молдавия, Оман, Таджикистан). Шесть государств - членов ВТО взяли в своих протоколах о присоединении обязательства начать такие переговоры (Казахстан, Македония, Монголия, Россия, Саудовская Аравия, Сейшелы).

Основными обязательствами для стран - участниц СПЗ являются:

- предоставление HP и РНБ товарам и услугам, и их поставщикам из стран - участниц СПЗ;

- фиксирование пороговых значений, начиная с которых закупка товаров или услуг подпадает под действие СПЗ;

- применение принципа транспарентности на всех этапах осуществления правительственных закупок.

6 апреля 2014 года в силу вступила новая редакция Соглашения по правительственным закупкам, которая на настоящий момент еще не принята Швейцарией. Содержание пересмотренного СПЗ аналогично его первоначальной версии в отношении предоставления доступа на рынки и недискриминационный режим, а также требований к тендерной процедуре.

В то же время новая редакция СПЗ содержит дополнительные обязательства для его участников, такие как:

1. При присоединении к СПЗ страны формируют перечни обязательств (ст. II:4), содержащиеся в Приложении I СПЗ, на основе которых применяются принципы и процедурные требования к государственным закупкам каждого члена (информация о составлении перечня обязательств (оффера) содержится в приложении). Указанные перечни обязательств являются неотъемлемой частью СПЗ;

2. Принцип недискриминации (ст. XV) и транспарентности (ст. XVI) процедуры присуждения контрактов. Стороны СПЗ обязаны предоставить заявителям из других стран - участниц СПЗ режим не менее благоприятный, чем режим, применяемый к заявкам из любой другой страны. Стоит отметить, что, обязательства относительно РНБ и национального режима охватывают весь процесс осуществления правительственных закупок;

3. Требования функциональной совместимости информационно-технологических систем и программ материального обеспечения, применения механизмов, обеспечивающих соблюдение норм деловой этики при подаче заявок на участие и тендерных предложений. Хранения данных для целей осуществления государственных закупок в электронном виде (ст. IV:3).

Существенным новшеством также являются так называемые "антикоррупционные" положения. Ввиду того, что дорогостоящие контракты, выставляемые на торги, в сочетании с непрозрачным характером тендерного процесса и отбора представленных заявок, а также значительный уровень свободы действий чиновников, ответственных за процесс, провоцируют коррупцию в системе государственных закупок, то в пересмотренный вариант СПЗ включены конкретные формулировки, нацеленные на противодействие недобросовестным действиям чиновников. В частности, преамбула Соглашения содержит четкую позицию членов ВТО по данному вопросу ("Признавая важность... недопущения... коррупционных практик в соответствии с применимыми международными инструментами, такими как Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции..."). Несмотря на технически необязательный характер преамбулы, ссылка на Конвенцию ООН повышает легитимность предложенных действий. Кроме того, в ст. I V:4(c) содержится прямое указание на осуществление государственных закупок способом, предотвращающим коррупционные практики. Впрочем, отсутствие толкования термина "коррупционная практика" ослабляет нормативную силу данного обязательства.

СПЗ также закрепляет использование системы разрешения споров ВТО в случаях необходимости оспаривания результатов проведения государственных закупок, ущемления или несоблюдения интересов сторон.

Справочно:

В Орган по разрешению споров ВТО на настоящий момент поступили 4 жалобы в сфере государственных закупок. США обжаловали действия Республики Корея при строительстве аэропорта (DS163); Япония и ЕС - запрет США на закупку товаров и услуг у предприятий, работающих с Бирмой (DS95 и DS88); Европейский Союз - меры Японии при закупке навигационных спутников (DS 73). Все споры закончились на стадии консультаций посредством нахождения участниками компромисса.

Присоединение к СПЗ происходит на условиях, согласованных между кандидатом и участниками Соглашения по процедуре, предусмотренной ст. ХХП:2. Процесс присоединения к СПЗ разбит на три этапа:

1. Согласование в рамках двухсторонних и многосторонних консультаций сформированного перечня обязательств (оффера) присоединяющейся стороны по охвату соглашения и его принятие участниками СПЗ;

2. Проверка соответствия национального законодательства, регулирующего осуществление государственных закупок, нормам СПЗ на основании заполненного присоединяющейся стороной вопросника;

3. Согласование со странами - участниками СПЗ возможных переходных мер, необходимых для имплементации обязательств.

Исходя из сложившейся практики, переговоры по присоединению к СПЗ, в частности по представленному перечню обязательств, представляют собой длительную процедуру. Кроме того, в рамках переговорного процесса может возникнуть необходимость изменения национального законодательства в сфере госзакупок.

Приложение

С целью конкретизации сферы охвата Соглашения присоединяющиеся к СПЗ страны формируют перечни обязательств (офферы) в виде семи разделов:

1. организации центрального/федерального подчинения;

2. организации регионального подчинения;

3. другие организации;

4. товары;

5. услуги;

6. отдельные строительные услуги;

7. общие комментарии*.

В разделах 1 - 3 присоединяющаяся сторона предоставляет индикативные списки организаций, которые обязаны применять положения СПЗ при осуществлении государственных закупок. Кроме того, в указанных разделах оговариваются пороговые значения, начиная с которых закупка тех или иных товаров, услуг или работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд подпадает под действие СПЗ. Указанные пороговые значения фиксируются в специальных правах заимствования и имеют разное значение для товаров, услуг и работ, подпадающих под действие СПЗ. Пороговые значения у большинства участников СПЗ одинаковые. Стоит отметить, что процедура определения стоимости контракта, которая ляжет в основу согласования пороговых значений, предполагает исключение возможности его дробления на несколько частей с целью уклонения правительств от выполнения условий СПЗ (ст. II).

Разделы 3-6 представляют собой списки товаров, услуг и строительных работ, которые могут закупаться для обеспечения государственных и муниципальных нужд в зарубежных странах, то есть будут подпадать под действие СПЗ.

Раздел 7 включает в себя комментарии по применению СПЗ присоединяющейся страной.

______________________________

* Перечни Сторон Соглашения содержатся в документе GPA/113

Макет

Первоначальный офер Российской Федерации 22 августа 2016 г.

Приложение 1
Правительственные учреждения федерального подчинения, чьи закупки осуществляются в соответствии с положениями Соглашения*(1)

Пороговые значения*(2)

Товары                       **** СДР*(3)

Услуги                       **** СДР

Строительные работы          **** СДР

Перечень учреждений:

1.

2.

3.

...

Примечания к Приложению 1 (особые условия, если они существуют)

...

Приложение 2
Правительственные учреждения субъектов Российской Федерации, чьи закупки осуществляются в соответствии с положениями Соглашения

Пороговые значения:

Товары                      **** СДР

Услуги                      **** СДР

Строительные работы         **** СДР

Перечень учреждений:

1.

2.

3.

...

Примечания к Приложению 2 (особые условия, если они существуют)

...

Приложение 3
Прочие организации*(4), чьи закупки осуществляются в соответствии с положениями Соглашения

Пороговые значения:

Товары                    **** СДР

Услуги                    **** СДР

Строительные работы       **** СДР

Перечень организаций:

1.

2.

3.

...

Примечания к Приложению 3 (особые условия, если они существуют)

...

Приложение 4
Товары*(5)

Перечень товаров, на которые не распространяются обязательства России по Соглашению (перечень товаров приводится в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014)

Примечания к Приложению 4 (особые условия, если они существуют)

...

Приложение 5
Услуги*(6)

Перечень услуг, на которые не распространяются обязательства России по Соглашению (перечень услуг приводится в соответствии с международным классификатором основных продуктов, утвержденным статистической комиссией Секретариата ООН (Central Product Classification).

Примечания к Приложению 5 (особые условия, если они существуют)

...

Приложение 6
Строительные работы*(7)

Перечень работ, на которые не распространяются обязательства России по Соглашению (перечень работ приводится в соответствии с международным классификатором основных продуктов, утвержденным статистической комиссией Секретариата ООН (Central Product Classification)

Примечания к Приложению 2 (особые словия, если они существуют)

...

Приложение 7
Общие примечания

Указываются особые условия применения Россией Соглашения (исключения, оговорки и т.п.), например:

1. Соглашение не применяется к мерам, принятие которых необходимо:

- для защиты общественной морали, порядка и безопасности;

- для защиты жизни или здоровья человека, животных или растений;

- для защиты интеллектуальной собственности;

или мерам, которые относятся к товарам или услугам лиц с ограниченными возможностями, благотворительных учреждений или произведённых с помощью труда заключенных.

2. За исключением случаев, когда иное не предусмотрено в офере, Соглашение не применяется к:

- приобретению или аренде земли, существующих зданий, иного недвижимого имущества или прав на них;

- недоговорным соглашениям или любой иной помощи, предоставляемой Россией, в том числе соглашениям о сотрудничестве, грантам, займам, вливаниям капитала, гарантиям и налоговым льготам;

- закупкам или приобретениям финансовых или депозитарных услуг, ликвидации и услугам по управлению регулируемыми финансовыми учреждениями или услугам, связанным с продажей, погашением и распределением государственных долгов, в том числе займов и государственных облигаций, векселей и других ценных бумаг;

- договорам найма в государственном секторе;

- закупкам, осуществляемым с конкретной целью оказания международной помощи, включая помощь в целях развития, либо в соответствии с конкретной процедурой или условиями международного соглашения, связанного с размещением войск или с совместным осуществлением проекта странами, подписавшими соглашение; либо в соответствии с конкретной процедурой или условиями международной организации, или финансируемых за счет международных грантов, кредитов или иной помощи, если применимые процедуры или условия несовместимы с настоящим Соглашением.

______________________________

*(1) Имеется в виду, что Россия приведет национальное законодательство в части осуществления закупок правительственными учреждениями, указанными в перечне, в соответствие с со своими обязательствами по Соглашению (в частности, по транспарентности, по предоставлению HP и РНБ) и иными требованиями, закрепленными в Соглашении.

*(2) Пороговые значения - заявленная стоимость (иена) контракта по закупке товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, начиная с которой закупки подпадают под действие Соглашения. В соответствии со ст. II Соглашения при оценке заявленной стоимости контракта закупающая организация:

- не делит закупку на отдельные закупки, а также не отбирает или не использует определенный метод для оценки стоимости контраста с целью полностью или частично исключить закупку из применения настоящего Соглашения; и

- включает оценочную максимальную общую стоимость контракта в течение всего срока его действия, независимо от того, присуждаются ли он одному или нескольким поставщикам, принимая во внимание все формы оплаты труда, в том числе премии, гонорары, комиссии и проценты;

Если результатом отдельного требования к закупкам является присуждение более чем одного контракта, или присуждение контрактов в отдельных частях (далее - "повторные контракты"), расчет предполагаемой максимальной общей стоимости должен основываться на:

- стоимости повторных контрактов на тот же вид товаров или услуг, присужденных в течение предыдущих 12 месяцев или в течение предыдущего финансового года закупающей организации, с учётом, где это возможно, ожидаемых изменений в количестве или стоимости товара или услуги, закупаемых в течение следующих 12 месяцев; или

- оценочной стоимости повторных контрактов на один и тот же вид товара или услуги, которые будут присуждены в течение 12 месяцев после присуждения первоначального контракта или финансового года закупающей организации.

В случае закупки путём аренды, найма или купли-продажи в рассрочку товаров или услуг или закупки, общая цена которой не определена, основанием для оценки является:

- в случае срочного контракта: если срок контракта равен 12 (двенадцати) месяцам или менее - общая оценочная максимальная стоимость в течение срока его действия; или если срок действия контракта превышает 12 месяцев - общая оценочная максимальная стоимость, включая любую оценочную остаточную стоимость;

- если контракт заключён на неопределенный срок - оценочный ежемесячный платеж, умноженный на 48.

*(3) Специальные права заимствования, по состоянию на 17.05.2016 СДР=91,56 руб.

*(4) Муниципальные организации и учреждения, а также государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов - которые осуществляют закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет бюджетных средств.

*(5) Товары, которые закупаются правительственными учреждениями, перечисленными в Приложениях 1, 2, 3, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не закупаемых с целью коммерческой продажи или перепродажи, либо для использования в производстве или поставках товаров или услуг для коммерческой продажи или перепродажи.

*(6) Услуги, которые закупаются правительственными учреждениями, перечисленными в Приложениях 1, 2, 3, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не закупаемых с целью коммерческой продажи или перепродажи, либо для использования в производстве или поставках товаров или услуг для коммерческой продажи или перепродажи.

*(7) Строительные работы, которые закупаются правительственными учреждениями, перечисленными в Приложениях 1, 2, 3, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не закупаемых с целью коммерческой продажи или перепродажи, либо дляиспользования в производстве или поставках товаров или услуг для коммерческой продажи или перепродажи.

Справочная информация о возможных последствиях присоединения России к Соглашению ВТО по правительственным закупкам

Соглашение ВТО по правительственным закупкам (СПЗ) принадлежит к плюрилатеральным международно-правовым актам, заключенным ограниченным кругом членов ВТО и подразумевающим возникновение прав и обязательств только для его участников. Соглашение создает условия для формирования эффективного рынка государственных закупок и обеспечивает доступ на него иностранных поставщиков на недискриминационных условиях. В настоящее время участниками СПЗ являются 45 членов ВТО, включая 28 стран ЕС.

Рынок государственных закупок как развитых, так и развивающихся стран оценивается экспертами примерно в 10-15% ВВП.

По данным Секретариата ВТО СПЗ позволяет его участникам получить доступ на потенциальный рынок с объемом контрактов на сумму 1,7 трлн долл. США в год.

Кроме того, СПЗ обеспечивает для участников соглашения следующие возможности:

- снятие действующих барьеров и ограничений в отношении национальных поставщиков на открытых участниками СПЗ долях рынка госзакупок;

- отсутствие требования физического присутствия поставщиков на территории соответствующего государства при регистрации и подаче заявок в зарубежных тендерах, что существенно снижает издержки их участие в торгах;

- защищенность и прозрачность участия в зарубежных госзакупках в силу действия единых правил в странах - участницах СПЗ;

- увеличение экспортного потенциала стран-участница СПЗ при присоединении новых стран;

- оспаривание результатов проведения государственных закупок, ущемления или несоблюдения интересов сторон в системе разрешения споров ВТО;

- влияние на условия присоединения новых стран к СПЗ;

- получение актуальной информации об изменениях в нормативно-правовой базе регулирования госзакупок участников СПЗ через процедуры уведомления;

- участие в процессе усовершенствования СПЗ через имплементацию рабочих программ, предусмотренных СПЗ.

Таким образом, Россия став участницей СПЗ сможет воспользоваться вышеперечисленными преимуществами. При этом стоит отметить, что при согласовании со странами - участницами СПЗ обязательств, которые Россия готова принять на себя в рамках участия в СПЗ, необходимо будет найти правильный баланс интересов государства при открытии рынка госзакупок для иностранных компаний и российского бизнеса при участии в госзакупках других стран, так как СПЗ применяется на основе принципа взаимности (то есть в какой степени мы открываем рынок госзакупок, в такой степени другие страны открывают рынок для нас).

Кроме того, присоединение России к СПЗ несет в себе следующие последствия:

- проведение Россией политики в сфере госзакупок в соответствии с нормами и правилами СПЗ;

- принятие обязательств по предоставлению товарам и услугам, которые закупаются из других стран - участниц СПЗ для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также их поставщикам режим не менее благоприятный, чем национальным товарам или услугам и их поставщикам или любой другой страны - участницы СПЗ;

- принятие обязательств по фиксированию пороговых значений, начиная с которых закупка тех или иных товаров, услуг, работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд подпадает под действие СПЗ;

- возможное оспаривание в системе разрешения споров ВТО результатов проведения государственных закупок на территории Российской Федерации, ущемления или несоблюдения интересов зарубежных участников процесса закупки товаров, услуг, работ;

- возможный уход с рынка некоторых российских компаний ввиду недостаточного уровня конкурентоспособности российских производителей товаров и поставщиков услуг;

- исключение возможности использования практики введения ограничений в сфере госзакупок в качестве механизма поддержки российских производителей товаров и поставщиков услуг.

Стоит отметить, что российский рынок госзакупок является весьма привлекательным для иностранных компаний (рынок составляет в среднем 230 млрд. долл. США), поэтому в рамках переговорного процесса по присоединению России к СПЗ, иностранные партнеры будут стремится согласовать для себя "привлекательные" условия доступа на российский рынок госзакупок.

Исходя из вышесказанного, необходима выверенная стратегия при проведении переговоров по присоединению России к СПЗ с учетом развития национальной контрактной системы. Стоит отметить, что Китай ведет переговоры по присоединению к СПЗ уже на протяжении 7 лет и ограничивается демонстрацией происходящих в стране реформ, направленных на формирование эффективного и прозрачного рынка государственных закупок.

Анализ финальных офферов* участников СПЗ показал, что с учетом устоявшихся торгово-экономических связей наиболее привлекательным для российских поставщиков является рынок ЕС, США и Японии.

______________________________

* GPA/113