Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2016 г. N 56-АПГ16-21 О признании частично не действующим решения Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2016 г. N 56-АПГ16-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" об оспаривании решения Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа" и решения Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" на решение Приморского краевого суда от 27 мая 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" по доверенности Зуевой Ю.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой города Владивостока приняты решения от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее - решение N 119) "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" и от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее - решение N 462) "Об утверждении Правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа".

Общество с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" (далее - ООО "ПК") обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими генерального плана Владивостокского городского округа (далее - Генплан Владивостокского ГО) в части утверждения красных линий автомобильной дороги в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:020010:3 и Правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа" (далее - ПЗЗ Владивостокского ГО) в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах указанного земельного участка.

В обоснование заявленных требований общество указало, что является арендатором спорного земельного участка, на котором расположено нежилое здание и сооружение, принадлежащие ему на праве собственности. В соответствии с Генпланом Владивостокского ГО земельный участок с кадастровым номером 25:28:020010:3 частично находится в границах красных линий перспективного развития автомобильной дороги. При этом согласно ПЗЗ Владивостокского ГО названный земельный участок расположен одновременно в двух территориальных зонах - зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1).

Административный истец полагает, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и нарушают право общества на приобретение в собственность названого земельного участка, предусмотренное Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Решением Приморского краевого суда от 27 мая 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Генплан Владивостокского ГО, утвержденный решением N 119, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части установления красных линий перспективного развития автодороги в границах здания склада "Модуль" кадастровый номер 25:28:020010:106, и сооружения - навеса на складе "Модуль", кадастровый номер 25:28:020010:240, принадлежащих обществу и находящихся на земельном участке с кадастровым номером 25:28:020010:3. ПЗЗ Владивостокского ГО, утвержденные решением N 462, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в части установления территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:020010:3.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе общество просит изменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, поскольку исключение красных линий только под зданием и сооружением не обеспечивает восстановление права общества на выкуп земельного участка и противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа и карту функциональных зон городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и устанавливают территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, проекты Генплана Владивостокского ГО и ПЗЗ Владивостокского ГО подготовлены в соответствии с процедурами, установленными статьями 24-25 и 31-32 ГрК РФ. Решения N 119 и 462 приняты уполномоченным органом в установленной форме (подпункт 26 пункта 1 статьи 5 Устава города Владивостока), подписаны главой муниципального образования и официально опубликованы для всеобщего сведения.

Распоряжением администрации города Владивостока от 24 сентября 2002 г. N 1815 обществу предоставлен земельный участок с кадастровым номером 25:28:020010:3, расположенный по адресу: г. Владивосток, пер. Лесной, д. 1, для дальнейшей эксплуатации складских помещений и подъездной дороги. При этом на части земельного участка площадью 5 403 кв. м запрещено новое капитальное строительство в связи с его нахождением в красных линиях проектируемого развития автодороги. Принадлежащие обществу здание и сооружение, находятся на земельном участке и располагаются в границах данных красных линий. По договору аренды указанного земельного участка, заключенному между департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края и ООО "ПК" 23 июля 2013 г., права арендатора ограничены на части земельного участка в связи с его нахождением в красных линиях.

Как следует из Генплана Владивостокского ГО, земельный участок с кадастровым номером 25:28:020010:3 располагается в двух существующих функциональных зонах: общественно-деловой зоне и зоне автомобильного транспорта. Согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ Владивостокского ГО указанный земельный участок находится в границах территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоны многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1).

При этом Генпланом Владивостокского ГО на территории земельного участка с кадастровым номером 25:28:020010:3 планируется размещение автодороги, которая располагается в функциональной зоне автомобильного транспорта. Граница указанной зоны пересекает границы принадлежащих обществу объектов здания и сооружения.

Согласно пункту 11 статьи 1 и пункту 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы как территорий общего пользования, так и земельных участков, на которых, в частности, расположены автомобильные дороги, и устанавливаются в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Красные линии отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ) и в проекте межевания территории (пункт 1 части 5 статьи 43 ГрК РФ), относящихся к документации по планировке территорий. Проект планировки территории и проект межевания территории подготавливаются в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ), а именно: обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения регламентируется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150 (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "РДС 30-201-98". Система нормативных документов в строительстве. Руководящий документ системы. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применяются в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Действующие красные линии должны быть обозначены на указанном чертеже красным цветом, а планируемые - черным с указанием сопровождающих надписей, размеров и использованием условных картографических знаков. Действующие красные линии, подлежащие отмене, - зачеркиваются (пункты 5.3.3, 5.3.4, 5.4, 5.6 Инструкции РДС 30201-98).

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (абзац четвертый подпункта 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

В данном случае на картах, входящих в состав Генплана Владивостокского ГО, красные линии, в том числе обозначающие границы планируемой автодороги, не обозначены ни графически, ни при помощи поясняющих подписей.

Из имеющихся в материалах дела пояснений Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока следует, что красные линии проектируемой автодороги вдоль Амурского залива предусматривались ранее действовавшим Генеральным планом города Владивостока. Судом первой инстанции установлено, что к моменту обращения общества в суд площадь красных линий проектируемого развития автодороги на указанном земельном участке уменьшилась до 2 568 кв.м.

В настоящий момент, согласно пояснениям Департамента градостроительства Приморского края, оспариваемые административным истцом красные линии планируемой автодороги входят в состав сводной схемы красных линий города Владивостока (дежурный план).

Таким образом, поскольку Генплан Владивостокского ГО не содержит оспариваемых положений в части обозначения красных линий, нельзя считать его противоречащим требованиям актов большей юридической силы, и сам по себе он не нарушает права ООО "ПК" на выкуп спорного земельного участка.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия полагает неверным вывод суда первой инстанции об удовлетворении требования общества в части признания не действующим установления на Генплане Владивостокского ГО красных линий перспективного развития автодороги в границах здания склада "Модуль" и навеса на складе, находящихся на земельном участке с кадастровым номером 25:28:020010:3.

Судебная коллегия считает правомерным вывод суда о том, что расположение арендуемого обществом земельного участка в двух территориальных зонах, установленных в ПЗЗ Владивостокского ГО, противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 ЗК РФ.

Вместе с тем изложение резолютивной части решения суда исключает возможность установления в ПЗЗ Владивостокского ГО территориальных зон в отношении названного земельного участка, что противоречит положениям ГрК РФ и нарушает требования процессуального законодательства.

Согласно пункту 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" решение суда является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, и его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств. В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, что именно постановил суд как по первоначально заявленному иску, так и по встречному требованию, если оно было заявлено, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право. Судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении.

Правила землепользования и застройки утверждаются в целях создания условий для устойчивого развития и планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования с установлением границ территориальных зон. Каждый земельный участок должен отвечать требованию принадлежности только к одной территориальной зоне (части 1, 2 и 4 статьи 30 ГрК РФ). В результате градостроительного зонирования определяются различные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ), с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

В данном случае содержание резолютивной части не соответствует указанным требованиям законодательства.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения о признании не действующими ПЗЗ Владивостокского ГО, как противоречащих актам большей юридической силы, в той мере, в какой земельный участок с кадастровым номером 25:28:020010:3 расположен в двух территориальных зонах.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия полагает, что ПЗЗ Владивостокского ГО подлежат признанию не действующими в указанной части с момента вступления в силу настоящего определения.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 27 мая 2016 г. по настоящему делу отменить.

Принять новое решение. Признать не действующими со дня вступления апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в законную силу Правила землепользования и застройки Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, в той мере, в какой земельный участок с кадастровым номером 25:28:020010:3 расположен в двух территориальных зонах.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.