Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 ноября 2016 г. N 5.1-01/2983 по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", принятому Государственной Думой 18 ноября 2016 года (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 ноября 2016 г. N 5.1-01/2983
по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации",
принятому Государственной Думой 18 ноября 2016 года

Досье на проект федерального закона

Проект названного федерального закона (N 4313-7) внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации 12 октября 2016 года.

Федеральный закон устанавливает дополнительные правовые основания для подготовки проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, а также предусматривает особенности осуществления бюджетного процесса в текущем и предстоящем финансовых годах.

Федеральный закон (пункты 3, 4 статьи 1) предусматривает перераспределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации нормативов зачислений отдельных налоговых доходов. Так, с 1 января 2017 года увеличивается с 20 до 25 процентов в пользу федерального бюджета норматив зачисления доходов от уплаты налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", а по акцизам на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, норматив зачисления в федеральный бюджет снижается с 60 до 50 процентов. Одновременно с этим предусматривается, что региональная часть акциза (50 процентов) распределяется территориальными органами Федерального казначейства между субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

В целях обеспечения финансирования дефицита федерального бюджета Федеральным законом (пункт 6 статьи 1) исключается установленное в пункте 5 статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) условие о снижении расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации при осуществлении замещения внешних (внутренних) заимствований с превышением установленного верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга Российской Федерации.

Федеральным законом (пункт 8 статьи 1) вносятся в статью 131 Бюджетного кодекса изменения, предусматривающие необходимость заключения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с Министерством финансов Российской Федерации соглашения об условиях предоставления и использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которое предполагает меры по стимулированию социально-экономического развития и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации. Соответствующее соглашение заключается при соблюдении условий, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Федеральным законом (пункт 9 статьи 1) предлагается закрепить в статье 132 Бюджетного кодекса требование о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии с перечнем приоритетных направлений, по которым осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счет федерального бюджета.

Федеральным законом (часть 1 статьи 2) приостанавливается до 1 января 2017 года действие положений об обязательном утверждении в составе основных характеристик бюджета общего объема условно утверждаемых (не распределенных в плановом периоде в соответствии с классификацией расходов бюджетных ассигнований) расходов.

Федеральным законом (часть 1 статьи 2, часть 3 статьи 6) пролонгируется на один год в отношении субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, территориальных государственных внебюджетных фондов срок вступления в силу требования об обязательном формировании и ведении перечня и реестра источников доходов бюджетов. Предусматривается, что указанные нормы будут применяться при формировании бюджетов на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

При принятии законопроекта Государственной Думой во втором чтении в его текст были включены положения, устанавливающие новое правовое регулирование. По отдельным из них имеются замечания правового характера.

Так, Федеральным законом (подпункт "б" пункта 12 статьи 1) предлагается дополнить статью 217 Бюджетного кодекса новым пунктом 7.3, в котором устанавливается процедура согласования Комиссией Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности (далее - Комиссия), предложений Минфина России о внесении изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных главным распорядителям средств федерального бюджета на осуществление деятельности в сфере национальной обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности. Указанная Комиссия принимает решение о согласии либо несогласии на внесение изменений в сводную бюджетную роспись. При этом участие Совета Федерации в указанной процедуре парламентского контроля не предполагается.

В связи с этим обращаем внимание, что Совет Федерации является обязательным участником бюджетного процесса (статья 164 Бюджетного кодекса). Наряду с Государственной Думой он обладает равным объемом прав на участие в бюджетном процессе, а также на реализацию в соответствии со статьей 153 Бюджетного кодекса и статьей 11 Федерального закона "О парламентском контроле" полномочий по контролю за использованием бюджетных средств.

Федеральным законом (часть 3 статьи 2) приостанавливается с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года действие абзаца четырнадцатого статьи 50 и абзаца восьмого пункта 2 статьи 56 Бюджетного кодекса, в которых установлены нормативы зачисления в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации (соответственно 12 и 88 процентов). Одновременно с этим в статье 4 Федерального закона (вне рамок Бюджетного кодекса) закрепляются новые нормативы зачисления акцизов на нефтепродукты на очередной финансовый год и плановый период, что не согласуется с пунктом 1 статьи 40 и пунктом 2 статьи 184.1 Бюджетного кодекса, из которых следует, что соответствующие нормативы должны устанавливаться исключительно Бюджетным кодексом или федеральным законом о федеральном бюджете.

Обращаем также внимание, что снижение в 2017 году с 88 до 61,7 процента (в 2018 до 57,4 процента; в 2019 до 60,2 процента) норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты, повлечет сокращение доходов, которые должны учитываться при формировании дорожных фондов субъектов Российской Федерации, что не нашло своего отражения в представленном финансово-экономическом обосновании.

Федеральным законом (пункт 2 части 5 статьи 3) предусматривается дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае поступления дотации, передаваемой федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования для предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, гражданам Российской Федерации.

Предусмотренный порядок не согласуется с частью 7 статьи 50.1 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", в которой установлен иной механизм софинансирования указанных расходов. В частности, на основании указанной нормы с 1 января 2017 года из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования должны предоставляться субсидии бюджетам территориальных фондов для последующего их предоставления в виде иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 6 Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых установлен иной срок вступления их в силу.

Правовыми последствиями принятия Федерального закона являются формирование правовой базы для составления и утверждения проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, а также создание условий для оперативного управления бюджетными ассигнованиями в ходе исполнения федерального бюджета.

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенные факторы в Федеральном законе не выявлены.

Федеральный закон регулирует отношения, которые согласно пунктам "ж" (финансовое регулирование), "з" (федеральный бюджет) статьи 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

Федеральный закон в соответствии с пунктами "а", "в" статьи 106 Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, так как касается вопросов федерального бюджета, финансового регулирования.

Рассмотрение Федерального закона Советом Федерации должно быть начато не позднее 5 декабря 2016 года.

Настоящее заключение направляется Председателю Совета Федерации В.И. Матвиенко, заместителям Председателя Совета Федерации Е.В. Бушмину, Г.Н. Кареловой, Ю.Л. Воробьеву, председателю Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С.Н. Рябухину, председателю Комитета Совета Федерации по социальной политике В.В. Рязанскому, председателю Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Д.И. Азарову, председателю Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В.А. Озерову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Совете Федерации А.А. Муравьёву, полномочному представителю Правительства Российской Федерации в Совете Федерации А.В. Яцкину.

Заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации - начальник Правового управления

Е.Ю. Егорова