Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2016 г. N 31-АПГ16-9 Об отказе в признании недействующим абзаца первого части 1 статьи 3.1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2016 г. N 31-АПГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Государственного Совета Чувашской Республики, Главы Чувашской Республики, поданной его представителями (министерством труда и социальной защиты Чувашской Республики, министерства юстиции Чувашской Республики, министерством финансов Чувашской Республики), на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 16 июня 2016 г., которым удовлетворены административные исковые заявления заместителя прокурора Чувашской Республики и Алеевой И.В. о признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Государственного Совета Чувашской Республики Семеновой И.В., представителей Главы Чувашской Республики Михалуковой Н.В., Волковой И.В., Сарвадий М.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на жалобу представителя административного истца Алеевой И.В. - Хмелькова С.Б., представителя прокуратуры Чувашской Республики помощника прокурора Золькина С.Ф. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

10 ноября 2004 г. Государственным Советом Чувашской Республики принят и 24 ноября 2004 г. Президентом Чувашской Республики подписан Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда" (далее - Закон Чувашской Республики), первоначальный текст которого опубликован 30 ноября 2004 г. в газетах "Республика", N 49-50, и "Хыпар", в Ведомостях Государственного Совета Чувашской Республики, 2004 год, N 61.

Абзацем первым части 1 статьи 3, абзацем первым части 1 статьи 3.1 Закона Чувашской Республики предусмотрено, что ветеранам труда, постоянно или преимущественно проживающим в Чувашской Республике, предоставляются установленные указанным законом меры социальной поддержки (в том числе ежемесячная денежная выплата) после установления им страховой пенсии в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" и прекращения ими трудовой деятельности.

Заместитель прокурора Чувашской Республики и Алеева И.В. обратились в суд с административными исковыми заявлениями, объединёнными в одно производство, о признании недействующими ввиду противоречия федеральному законодательству приведённых правовых норм в части слов "и прекращения ими трудовой деятельности".

В обоснование требований административные истцы ссылались на противоречие оспариваемых положений предписаниям преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), поскольку региональный законодатель поставил предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда в зависимость от прекращения ими трудовой деятельности, тогда как в соответствии с названными выше положениями федерального законодательства при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ветеранам труда до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 16 июня 2016 г. требования административных истцов удовлетворены.

В апелляционных жалобах Государственного Совета Чувашской Республики, Главы Чувашской Республики (в лице министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики, министерства юстиции Чувашской Республики, министерства финансов Чувашской Республики) ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

В возражениях на апелляционные жалобы участвующий в деле прокурор и Алеева И.В. просят решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Разрешая дело, суд пришёл к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта Государственным Советом Чувашской Республики в пределах полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и сделал правомерное заключение о противоречии абзаца первого части 1 статьи 3 Закона Чувашской Республики законодательству, имеющему большую юридическую силу, в части слов "и прекращения ими трудовой деятельности".

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством (статья 7), установление гарантий социальной защиты относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72), не предусматривая конкретные способы, условия и объёмы предоставления такой защиты, относит разрешение перечисленных вопросов к компетенции законодателя.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17 июня 2008 г. N 452-О-О, конституционное разграничение полномочий может быть конкретизировано федеральным законодателем, который обладает свободой усмотрения при распределении и перераспределении государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации, с тем чтобы обеспечить наиболее эффективный механизм реализации конституционных функций государства, прежде всего его основополагающей функции - защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации) в сферах общественных отношений, выступающих объектами государственного воздействия.

Федеральный законодатель, разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, определил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать вопросы социальной поддержки граждан пожилого возраста и ветеранов труда, определять критерии нуждаемости, а также предусмотрел за ними право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 24 пункта 2 и пункт 2.1 статьи 26.3, часть 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Законодатель Чувашской Республики, реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, в статье 3 Закона Чувашской Республики установил в пунктах 1 и 8 конкретные меры социальной поддержки ветеранов труда, которые предоставлялись лицам, относящимся к данной категории, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.

Между тем условия предоставления мер социальной поддержки названным республиканским законом были изменены.

В соответствии с законодательством, действующим до 1 января 2005 г., ветераны труда при достижении ими возраста, дающего право на получение трудовой пенсии по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от прекращения ими трудовой деятельности имели право на пользование поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счёт средств бюджетов соответствующих уровней или средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы; бесплатное оказание медицинской помощи в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения; оплату в размере 50 процентов абонентной платы за телефон, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной.

Предоставление перечисленных мер социальной поддержки, как на федеральном уровне, так и в регионе, не было связано, с критерием нуждаемости, предоставлялись ветерану труда независимо от наличия или отсутствия у него трудовой деятельности, данные меры на уровне субъекта Российской Федерации не являлись дополнительными к установленным федеральным законодательством социальным гарантиям, распространялись в равной мере на всех ветеранов труда, проживающих на территории Чувашской Республики.

Между тем региональный законодатель, установив новое правовое регулирование предоставления мер социальной поддержки ветеранов труда, указанных в статье 3 Закона Чувашской Республики, фактически поставил предоставление этих мер социальной поддержки в зависимость от их материального положения, связанного с продолжением ими трудовой деятельности, тогда как по состоянию на 31 декабря 2004 г. получение этих же мер социальной поддержки было гарантировано Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ независимо ни от каких других обстоятельств, кроме наличия звания ветерана труда.

Следовательно, суд первой инстанции, разрешая заявленные требования в этой части, правильно применил предписания, содержащееся в преамбуле и части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, согласно которым при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. При этом необходимым является выполнение условия о том, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований о признании недействующими отдельных положений абзаца первого части 1 статьи 3 Закона Чувашской Республики является законным, доводы апелляционных жалоб - несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права.

Вместе с тем Судебная коллегия находит ошибочным суждение суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству предписаний абзаца первого части 1 статьи 3.1 Закона Чувашской Республики, согласно которым одним из условий предоставления ежемесячной денежной выплаты ветеранам труда предусмотрено прекращение ими трудовой деятельности.

Не может Судебная коллегия согласиться с утверждением о том, что такое правовое регулирование ухудшает условия предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда по сравнению с ранее действовавшим федеральным законодательством и, тем самым нарушает требования Федерального закона N 122-ФЗ.

Действительно, Федеральный закон N 122-ФЗ, вступивший в законную силу с 1 января 2005 г. (статья 154) принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Из положений преамбулы и статьи 153 названного закона следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 г.), а при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 г. (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

Из приведённых законоположений следует, что федеральным законодателем в 2004 году были установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объёме мер социальной поддержки ветеранов труда и условиях их предоставления. Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18 апреля 2006 г. N 85-О.

Согласно статье 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" в редакции, действующей с 1 января 2005 г., меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 31 декабря 2004 г. ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривало для ветеранов труда (в том числе, не прекративших трудовую деятельность) такой вид гарантий, как ежемесячные денежные выплаты.

Следовательно, оспариваемое предписание регионального законодательства, которым определён круг субъектов, имеющих право на предоставление ежемесячной денежной выплаты, являющейся для ветеранов труда дополнительной мерой социальной поддержки, не может рассматриваться как противоречащее требованиям федерального законодательства о сохранении условий предоставления названных мер соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г. в смысле, определённом статьёй 153 Федерального закона N 122-ФЗ.

Системный анализ приведённых выше правовых норм указывает на то, что в данном случае законодатель субъекта Российской Федерации в рамках предоставленных ему федеральным законодательством полномочий урегулировал вопросы о дополнительных мерах социальной поддержки, финансируемых исключительно из республиканского бюджета, что направлено на уточнение адресности данной меры социальной поддержки, предоставляемой за счёт средств республиканского бюджета.

На необходимость адресности социальной поддержки граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки из бюджетов всех уровней на основании критерии нуждаемости граждан было обращено внимание в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 г. "О бюджетной политике в 2014-2016 годах".

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также подчёркивал, что меры государственной поддержки должны получать прежде всего граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. N 13-П).

Таким образом, оспариваемое правовое регулирование предоставления дополнительных мер социальной поддержки принято в пределах дискреционных полномочий регионального законодателя, который выделил из числа ветеранов труда конкретную категорию, а именно - лиц, прекративших трудовую деятельность, то есть адресовал меру государственной поддержки субъектам, фактически в такой поддержке нуждающимся.

Принимая во внимание, что включение в число получателей ежемесячной денежной выплаты работающих ветеранов труда не согласуется с общепризнанными принципами в сфере социальной политики - адресностью социальной помощи и результативностью, а также учитывая, что предписание статьи 3.1 Закона Чувашской Республики о предоставлении ежемесячной денежной выплаты в равной мере распространяется на всех проживающих на территории Чувашской Республики и неработающих ветеранов труда, оспариваемая норма не может расцениваться как нарушающая права на меры социальной поддержки указанной категории граждан.

В связи с изложенным доводы административных истцов о произвольном и необоснованном определении законодателем Чувашской Республики круга лиц из числа ветеранов труда, имеющих право на предоставление ежемесячной денежной выплаты, являются несостоятельными и неправомерно признаны судом первой инстанции подлежащими удовлетворению.

При таком положении решение суда в этой части является незаконным и подлежит отмене.

В силу пункта 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 16 июня 2016 г. отменить в части признания недействующим и противоречащим федеральному законодательству абзаца первого части 1 статьи 3.1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда" (в редакции Закона Чувашской Республики от 31 декабря 2015 г. N 89) в части слов "и прекращения ими трудовой деятельности".

Принять новое решение об отказе в удовлетворении требований заместителя прокурора Чувашской Республики и Алеевой И.В. о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству абзаца первого части 1 статьи 3.1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда" (в редакции Закона Чувашской Республики от 31 декабря 2015 г. N 89) в части слов "и прекращения ими трудовой деятельности".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.