Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 50-АПГ16-26 Решение областного суда, которым признано недействующим решение Совета Тарского муниципального района от 22 декабря 2014 г. N 413/80 "Об утверждении Генерального плана Екатерининского сельского поселения Тарского муниципального района Омской области", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 50-АПГ16-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства об оспаривании решения Совета Тарского муниципального района от 22 декабря 2014 г. N 413/80 "Об утверждении Генерального плана Екатерининского сельского поселения Тарского муниципального района Омской области"

по апелляционной жалобе Совета Тарского муниципального района на решение Омского областного суда от 4 августа 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Советом Тарского муниципального района принято решение от 22 декабря 2014 г. N 413/80 "Об утверждении Генерального плана Екатерининского сельского поселения Тарского муниципального района Омской области" (далее - Решение N 413/80).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Омский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим указанного нормативного правового акта со дня его принятия в части включения в границы Екатерининского сельского поселения Тарского муниципального района Омской области (далее - Екатерининское сельское поселение) лесных участков, расположенных на землях лесного фонда по адресу: Омская область, Тарский муниципальный район, Тарское лесничество, Екатерининское и Тарское участковые лесничества. Требования касаются пересечения границ следующих населенных пунктов и земель лесного фонда:

- села Екатерининского и Екатерининского участкового лесничества (в квартале 172 часть выделов 7-11 и 21-22, в квартале 174 часть выделов 5, 14 и 20-22, в квартале 179 часть выделов 12, 13, 18, 19, 24, 26 и 27, в квартале 180 часть выделов 3, 4, 16, в квартале 181 часть выделов 1, 2, 6, 8 и 17-19, в квартале 192 часть выделов 1, 3-5 и 18, в квартале 208 часть выделов 2, 4, 5, 11, 20, 37, 39, и 59-64);

- деревни Новоекатериновки и Тарского участкового лесничества (в квартале 4 выделы 12-13);

- деревни Новопокровка и Тарское участковое лесничество (в квартале 71 часть выдела 16).

Рослесхоз полагает, что Решение N 413/80 не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесному кодексу Российской Федерации (далее - Ж РФ), Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) и приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее - приказ Минрегиона России N 69).

В обоснование заявленного требования Рослесхоз указал, что Решением N 413/80 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав Екатерининского сельского поселения, с нарушением предусмотренной статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Омским областным судом признано не действующим Решение N 413/80 в оспариваемой части со дня вступления решения суда от 4 августа 2016 г. в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет Тарского муниципального района просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, что оспариваемое решение не нарушает прав административного истца, проект генерального плана Екатерининского сельского поселения подготовлен на основе данных, представленных уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласован с ним и дополнительного согласования с Рослесхозом не требовалось. Также к апелляционной жалобе приложены новые доказательства, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции.

Рослесхозом, Главным управлением лесного хозяйства Омской области и прокуратурой Омской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставом сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

По вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Генеральный план содержит текстовую часть (положение о территориальном планировании) и картографический материал, в частности карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (пункты 1, 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ). Прилагаемые к генеральному плану обосновывающие материалы в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (часть 6, пункт 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект до его утверждения подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, действовавший на дату подготовки и принятия Генерального плана Екатерининского сельского поселения, установлен приказом Минрегиона России N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного порядка предусматривалось направление органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. До реализации механизма электронной подписи в информационной системе уведомление осуществлялось путем почтовых отправлений.

В свою очередь, в соответствии с пунктами 2.2-2.4 Порядка согласования Минрегион России был наделен организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В связи с упразднением Минрегиона России полномочиями по согласованию проекта генерального плана поселения и проекта генерального плана городского округа в предусмотренных частью 1 статьи 25 ГрК РФ случаях в период с 7 октября 2014 г. по 17 июня 2015 г. наделялось Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) (пункт 5.4.76 Положения о Минстрое России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038), а с 17 июня 2015 г. по настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) (пункт 5.3.48 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).

Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов, в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, и пунктами 1 и 2 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов.

Как усматривается из материалов дела, Решение N 413/80 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования (часть 5 статьи 8, части 1, 4 и 5 статьи 22, статья 40 Устава Тарского муниципального района Омской области) и опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления Тарского муниципального образования 31 декабря 2014 г., N 23 (124). Согласно Генеральному плану Екатерининского сельского поселения в перечне земельных участков, планируемых к включению в границы населенных пунктов и переводу в категорию земель населенных пунктов, земельные участки из состава земель лесного фонда не указываются, уменьшение площади земель лесного фонда не планируется.

В ходе выполнения работ по государственной инвентаризации лесов Омским филиалом федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг", подведомственного Рослесхозу, выявлено частичное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав Екатеринского сельского поселения, установленных Генеральным планом в соответствии с Решением N 413/80, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда в указанных кварталах Екатерининского и Тарского участковых лесничеств.

Данное обстоятельство также подтверждается показаниями сотрудника названного учреждения и сотрудника разработчика Генерального плана Екатеринского сельского поселения - ООО "Национальный земельный фонд", допрошенных судом в качестве специалистов, и имеющимися в деле материалами лесоустройства.

В нарушение правил статьи 25 ГрК РФ и пункта 2.1 Порядка согласования уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана Екатеринского сельского поселения и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России не направлялось и данный проект не согласовывался с Рослесхозом. Проект также не направлялся для согласования в Минстрой России и Минэкономразвития России.

С учетом особого правового регулирования отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, отсутствие согласования проекта генерального плана поселения специально уполномоченным органом (Рослесхозом) представляет собой существенное нарушение порядка принятия названного документа территориального планирования.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана Екатеринского сельского поселения не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав указанного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 413/80 не действующим в оспариваемой части.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о том, что проект генерального плана поселения не предполагал включение в границы населенных пунктов земельных участков лесного фонда, что он согласован в том числе в этой части с органами исполнительной власти Омской области и не нарушает законные права и интересы административного истца.

Согласно позиции, закрепленной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство.

Решением N 413/80 фактически осуществлен перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, что в силу указанных выше положений нормативных правовых актов, требовало согласования с собственником данных земель в лице специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в соответствии с названной процедурой. Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.

Довод Совета Тарского муниципального района о том, что при решении вопроса о наложении на картах проекта Генерального плана Екатерининского сельского поселения границ лесного фонда и населенных пунктов приоритетной являлась информация о границах земельного участка населенного пункта, полученная из государственного кадастра недвижимости, основан на неправильном толковании материального права.

Как следует из пунктов 5.4, 8.3 и 8.12 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244, подлежащих применению в силу части 2 статьи 6.1 ГрК РФ, сведения государственного кадастра недвижимости не являются исключительным источником получения исходной информации для подготовки проектов генеральных планов и используются наряду со сведениями, полученными из других государственных фондов, кадастров и реестров.

К таким сведениям, в частности, относятся данные лесного реестра - систематизированного свода документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в том числе о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах (статья 91 ЛК РФ), по которым согласно статье 7 ЛК РФ определялись границы лесных участков в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ (в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана Екатерининского сельского поселения).

Вместе с тем данные лесного реестра, полученные разработчиком Генерального плана Екатерининского сельского поселения, использовались не в полном объеме.

Представленное Советом Тарского муниципального района экспертное заключение Западно-Сибирского филиала федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг" по земельному участку, расположенному в границах квартала N 179 Екатерининского участкового лесничества Тарского лесничества Омской области, от 30 августа 2016 г. не подлежит принятию и оценке судом апелляционной инстанции в качестве дополнительного доказательства.

Как следует из положений части 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 78 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе отказать лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства о приобщении или об истребовании дополнительных доказательств, если доказательства были необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора. В иных случаях суд апелляционной инстанции принимает новые доказательства только в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.

Названное экспертное заключение не являлось необходимым для разрешения дела, оно подготовлено по заявлению, поданному в Западно-Сибирский филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг" 16 августа 2016 г., и административным ответчиком не названы уважительные причины невозможности получения этого заключения до принятия Омским областным судом решения от 4 августа 2016 г.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 4 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Тарского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.