Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2016 г. N 43-АПГ16-15 Об оспаривании Закона Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору и лицензионному контролю и внесении изменения в статью 35 Закона Удмуртской Республики "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2016 г. N 43-АПГ16-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению ООО "Управляющая компания "Жилфонд"

о признании недействующим Закона Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору и лицензионному контролю и внесении изменения в статью 35 Закона Удмуртской Республики "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений"

по апелляционной жалобе ООО "Управляющая компания "Жилфонд"

на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 2 июня 2016 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления ООО "Управляющая компания "Жилфонд".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя ООО "Управляющая компания "Жилфонд" Данчиновой О.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Государственного Совета Удмуртской Республики Шапкиной Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Государственным Советом Удмуртской Республики принят Закон Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору и лицензионному контролю и внесении изменения в статью 35 Закона Удмуртской Республики "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" (далее - Закон Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ), который официально опубликован в газете "Известия Удмуртской Республики" 8 июля 2014 г. N 75.

Общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим названный выше Закон Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят за пределами компетенции субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному законодательству: статьям 12, 13, 14, частям 1.1 и 2.1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьям 15 и 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 2, 15, 19, 34, 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 85, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункту 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 2, 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статьям 1.3, 1.3.1, пункту 6 части 1 статьи 22.1, главе 23 Кодекса об административных правонарушениях, пунктам 4 и 6 Положения о государственном жилищном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 г. N 493, а также на правовую неопределенность оспариваемого Закона.

Представитель административного истца заявленные требования в суде первой инстанции поддержал.

Представители административных ответчиков - Государственного Совета Удмуртской Республики, Главы Удмуртской Республики, Государственной жилищной инспекции при Министерстве энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования тарифов Удмуртской Республики возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на отсутствие противоречия оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 2 июня 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд" поставлен вопрос об отмене решения суда как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части.

В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное, жилищное законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Положения пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) предусматривают, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32-36, 38-40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 39), осуществления регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществления лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (подпункт 61).

Аналогичное правовое регулирование отражено в пункте 8.1 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии (часть 1.1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Поскольку возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в подпунктах 39 и 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, прямо предусмотрена федеральным законодателем, то наделение статьей 1 Закона Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору, по лицензионному контролю в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии, а именно по вопросам:

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к содержанию общего имущества в многоквартирном доме;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к выполнению лицами, осуществляющими управление многоквартирными домами (товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными и иными специализированными потребительскими кооперативами, осуществляющими управление многоквартирными домами, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений в таком доме), услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к определению состава, содержанию и использованию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к созданию и деятельности советов многоквартирных домов;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к установлению размера платы за содержание и ремонт жилого помещения;

организации и проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к определению размера и внесению платы за коммунальные услуги (пункты 1-8 части 1 статьи 1);

проведения проверок соблюдения требований по оказанию всех услуг и (или) выполнению работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме;

проведения проверок соблюдения требований по предоставлению коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства многоквартирного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах;

проведения проверок соблюдения требований исполнения обязанностей по договору управления многоквартирным домом, связанных с выполнением работ и (или) оказанием услуг по управлению многоквартирным домом, оказанием услуг и выполнением работ по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, с предоставлением коммунальных услуг собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам и осуществлением иной направленной на достижение целей управления многоквартирным домом деятельности (пункты 1-3 части 2 статьи 1) не противоречит федеральному законодательству и не выходит за рамки полномочий субъекта Российской Федерации.

Требования пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, предусматривающего возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации одновременно с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов в оспариваемом нормативном правовом акте, соблюдены, поскольку статьи 6 и 7 оспариваемого нормативного правового акта предусматривают, что финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в законе Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на очередной финансовый год и на плановый период в виде субвенций, а также предусмотрена возможность передачи для указанных целей материальных ресурсов.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований административного истца о признании недействующим Закона Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ в части наделения органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору, установления срока наделения отдельными государственными полномочиями, прав и обязанностей органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, передачи финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, определения порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении отдельных государственных полномочий и порядка осуществления органами государственной власти Удмуртской Республики контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий - основан на правильном применении норм материального права и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Как следует из содержания статьи 12 оспариваемого нормативного правового акта, региональный законодатель вносит изменение в статью 35 Закона Удмуртской Республики от 13 октября 2011 г. N 57-РЗ "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений", дополнив эту статью частью 6, в соответствии с которой должностные лица администраций муниципальных районов и городских округов в Удмуртской Республике, уполномоченные на осуществление муниципального жилищного контроля, по результатам проверок, проведенных при осуществлении отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору, переданных органам местного самоуправления в Удмуртской Республике законом Удмуртской Республики наделяются правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21-7.23, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии противоречия оспариваемого Закона федеральному законодательству в части наделения должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует признать правильным, поскольку он соответствует положениям части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей такую возможность.

С выводом суда в части наделения должностных лиц администраций муниципальных районов и городских округов, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля при осуществлении отдельных государственных полномочий по государственному жилищному надзору, переданных органам местного самоуправления, правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21-7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласиться нельзя по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

На основании части 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Полномочие субъекта Российской Федерации определять органы и должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, в том числе и из числа должностных лиц органов местного самоуправления, предусмотренное, в частности положениями части 3 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не может быть реализовано произвольно без учета положений статьи 28.3 этого же Кодекса. Поскольку содержащаяся в части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях норма не предусматривает правомочия должностных лиц администраций муниципальных районов и городских округов, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля при осуществлении отдельных государственных полномочий по государственному жилищному надзору, переданных органам местного самоуправления, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21-7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, положения оспариваемого Закона в этой части противоречат федеральному законодательству.

На основании изложенного следует согласиться с доводами апелляционной жалобы Общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд" о нарушении норм материального права в этой части. Решение суда в указанной части подлежит отмене по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права с принятием в этой части нового решения об удовлетворении требований.

Иные доводы апелляционной жалобы Общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд" о нарушении норм материального права при рассмотрении дела судом первой инстанции своего подтверждения не нашли.

Довод апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта статьям 4, 12-14, 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в связи с передачей функций регионального государственного жилищного контроля, а не отдельных полномочий, не может служить основанием для отмены постановленного по делу решения, поскольку основан на неправильном применении совокупности федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, которое не содержит ограничений в части объема полномочий по осуществлению жилищного надзора, переданных оспариваемым Законом органам местного самоуправления.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый Закон принят без финансового обеспечения, опровергается положениями статьи 6 Закона Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ и таблицей 16 приложения N 18 к Закону Удмуртской Республики от 18 декабря 2015 г. N 95-РЗ "О бюджете Удмуртской Республики на 2016 год".

Не свидетельствует о наличии оснований для признания незаконным оспариваемого Закона довод апелляционной жалобы об отсутствии на момент его принятия установленного Правительством Удмуртской Республики порядка передачи муниципальным образованиям материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, поскольку по смыслу статьи 7 оспариваемого Закона данный акт является подзаконным по отношению к оспариваемому.

Материалы дела не содержат данных о том, что оспариваемый Закон нарушает права административного истца в сфере осуществления предпринимательской деятельности и, следовательно, принят в нарушение положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Оснований, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции в остальной части, судом апелляционной инстанции не установлено и в апелляционной жалобе не приводится.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 2 июня 2016 года отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления ООО "Управляющая компания "Жилфонд" в части.

Признать недействующим Закон Удмуртской Республики от 30 июня 2014 г. N 40-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору и лицензионному контролю и внесении изменения в статью 35 Закона Удмуртской Республики "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" в части наделения должностных лиц администраций муниципальных районов и городских округов в Удмуртской Республике, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля, по результатам проверок, проведенных при осуществлении отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики по государственному жилищному надзору, переданных органам местного самоуправления в Удмуртской Республике законом Удмуртской Республики, правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21-7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В остальной части решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 2 июня 2016 года оставить без изменения.

Возложить на Государственный Совет Удмуртской Республики обязанность опубликовать данное решение суда на Официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru и в официальном печатном издании "Известия Удмуртской Республики".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.