Сообщение Европейской Комиссии от 23 сентября 2015 г. для Европейского парламента, Европейского Совета и Совета ЕС

Сообщение Европейской Комиссии от 23 сентября 2015 г.
для Европейского парламента, Европейского Совета и Совета ЕС*(1)

Управление кризисной ситуацией с беженцами: неотложные оперативные, бюджетные и правовые меры в рамках Европейской программы по миграции

I. Введение

Каждый день тысячи людей вынуждены покидать свой дом для спасения от насилия и искать убежище в своих странах или на территории других государств. Уровень миграции чрезвычайно высок, и при продолжающемся развитии конфликтов число беженцев растет. Около 60 миллионов человек по всему миру стали переселенцами - человечество со времен Второй мировой войны не видело такого количества переселенцев, спасающихся бегством от конфликтов.

В настоящее время огромное число беженцев, мигрантов и лиц, вынужденных покинуть свой дом, прибывающих к нашим границам, является серьезным испытанием для Европейского Союза. Европейская программа по миграции, представленная Европейской Комиссией в мае, установила необходимость комплексного подхода к управлению процессом миграции. С этого времени был введен ряд мер, включая принятие двух чрезвычайных международных программ по перераспределению 160 000 человек, нуждающихся в международной защите, из наиболее пострадавших государств-членов ЕС в другие государства-члены ЕС. Текущая кризисная ситуация с беженцами, тем не менее, требует неотложного принятия дальнейших мер.

Целью настоящего Сообщения является разработка ряда приоритетных действий, которые необходимо предпринять в течение следующих шести месяцев. Краткосрочные меры для стабилизации текущей ситуации должны сочетаться с мерами, рассчитанными на долгосрочную перспективу, для создания стабильной системы, которая выдержит испытание временем.

Мы начинаем не с нуля: у нас уже есть законодательство, финансовые ресурсы и действующие меры, призванные справиться с текущей ситуацией. Проблема состоит в том, что во многих случаях указанные меры не были воплощены в жизнь, о них не были осведомлены люди, и они применяются в недостаточной мере.

Список приоритетных действий (см. Приложение I) включает ключевые меры, незамедлительное принятие которых необходимо в аспекте (i) оперативных мер, (ii) бюджетной поддержки (iii) имплементации законодательства ЕС и (iv) принятия дальнейших законодательных мер. Европейская Комиссия в рамках ее ответственности уже выполняет указанные действия. Теперь требуется принятие соответствующих мер государствами-членами ЕС.

Вместе мы должны показать миру, что Союз способен управлять кризисной ситуацией. Для достижения данной цели все государства-члены ЕС должны внести свой вклад в сохранение баланса между солидарностью и ответственностью.

II. Что было сделано

Европейская программа по миграции в мае установила необходимость комплексного подхода к управлению процессом миграции: решение неотложных проблем текущей кризисной ситуации, а также принятие мер внутри и за пределами ЕС для изменения способов выполнения нами своих обязательств по отношению к лицам, нуждающимся в защите, способов оказания помощи наиболее пострадавшим государствам-членам ЕС, для выполнения обязательств ЕС и международных обязательств в отношении предоставления убежища, возвращения на родину лиц, не нуждающихся в защите, защиты наших внешних границ и обращения к основным причинам, побуждающим людей отправляться в опасные путешествия в Европу, а также изучения долгосрочной потребности Европы в легальной миграции.

Программа следует установленной цели соблюдения баланса между ответственностью и солидарностью. Это означает, что все государства-члены ЕС должны предлагать свою поддержку, и это означает, что государства-члены ЕС, испытывающие наибольшее давление, должны сделать своей приоритетной задачей восстановление организованного процесса. Все это требует принятия дальнейших мер, если мы хотим обеспечить стабильность ситуации.

Реализация Программы уже началась.

Государства-члены ЕС продемонстрировали солидарность и согласились перераспределить 160 000 человек, действительно нуждающихся в международной защите, из наиболее пострадавших государств-членов ЕС в другие государства-члены ЕС.

Мы мобилизовали финансирование ЕС для поддержки наиболее пострадавших государств-членов ЕС, распределив свыше 75 миллионов евро в чрезвычайный фонд, наряду с направлением 7 миллиардов евро в качестве долгосрочного финансирования, рассчитанного на 2014-20 гг., для поддержки усилий, предпринимаемых в сфере миграции, проблем беженцев и трансграничной миграции.

Мы усилили наше присутствие в море, втрое увеличив ресурсы и активы, доступные для Совместных операций Фронтекс "Посейдон" и "Тритон". Двадцать девять государств-членов ЕС и ассоциированные страны Шенгенского соглашения участвуют в совместных операциях, координируемых Фронтекс в Италии, Греции и Венгрии. За это время было спасено свыше 122 000 человек. Каждая неспасенная жизнь - это огромная потеря, но многие, из тех, кто в других условиях не выжил бы, были спасены (на 250% больше).

Мы повторно удвоили наши усилия по борьбе с незаконным ввозом и вывозом мигрантов и группировками, занимающимися торговлей людьми, прежде всего, посредством начала военно-морской операции EUNAVFOR MED*(2). Это заставило отказаться от использования кораблей, что привело к уменьшению числа людей, рискующих жизнью на ветхих, непригодных для плавания судах. В результате направление Центрального района Средиземного моря стабилизировалось на отметке в 115 000 прибывающих в течение августа месяца, то есть на той же отметке, что и в прошлом году.

ЕС оказывает помощь населению в Сирии, в частности, внутренне перемещенным лицам, и финансовую поддержку соседним странам, принявшим больше всего беженцев. На сегодняшний день Европейская Комиссия и государства-члены ЕС мобилизовали более 3,9 миллиарда евро на гуманитарную, исследовательскую, экономическую и стабилизационную помощь сирийцам в их стране, беженцам и местному населению соседних стран (Ливана, Иордании, Ирака, Турции и Египта). Европейская Комиссия также решила распределить 1,8 миллиарда евро из финансовых средств ЕС для создания "Европейского чрезвычайного трастового фонда по обеспечению стабильности и решению основных проблем незаконной миграции и вынужденных переселенцев в Африке".

Мы совместно приступили к переселению свыше 22 000 человек в Европу в следующем году, проявляя солидарность с нашими соседями. Отдельные государства-члены ЕС*(3) также дали двусторонние обещания о переселении.

Реакция ЕС в последние месяцы была жесткой. Тем не менее текущая кризисная ситуация с беженцами требует дальнейших незамедлительных действий. Для эффективного решения проблемы кризиса необходимо постепенное изменение миграционной политики ЕС для обеспечения надежных границ, справедливых процедур и системы, способной предупреждать возникновение проблем.

Согласованные ключевые действия

Действия, уже принятые в рамках Европейской программы по миграции, включают: - тройное увеличение ресурсов и активов для обеспечения присутствия в море в рамках Совместных операций Фронтекс "Посейдон" и "Тритон"; - увеличение в два раза чрезвычайного финансирования, распределяемого среди наиболее пострадавших государств-членов ЕС; - борьба с незаконным ввозом и вывозом мигрантов заставила отказаться от использования кораблей: количество мигрантов в Центральном районе Средиземного моря в мае 2015 г. вернулось к уровню 2014 г.; - перераспределение лиц, нуждающихся в международной защите, уже внутри ЕС может пойти быстрыми темпами после соглашения о переселении 160 000 человек в этом году; - работа совместно с UNHCR по переселению в государства-члены ЕС 22 000 беженцев, пребывающих за пределами ЕС.

III. Приоритетные действия на следующие шесть месяцев

Поддержка государств-членов ЕС в решении проблемы избыточного числа беженцев на их территории является самой насущной проблемой.

Это требует принятия мер внутри и за пределами ЕС. Внутри ЕС меры требуются для поддержки государств-членов ЕС, испытывающих наибольшее давление, посредством применения процедур, предоставления финансовой и технической поддержки, помощи для снижения напряженности посредством механизма справедливого распределения и укрепления нашей общей границы. За пределами ЕС проблема будет решаться посредством создания таких условий, когда беженцы смогут оставаться ближе к своему дому с помощью усиления нашего партнерства с соседними странами, предоставляющими временную защиту, и ключевыми странами транзита, обеспечивая финансирование UNHCR, Всемирной продовольственной программы и других соответствующих агентств, посредством усиления борьбы с торговлей людьми и незаконным ввозом и вывозом мигрантов, а также посредством усиленного международного дипломатического участия в ключевых кризисных регионах, таких как Сирия.

III.1 Оперативные меры

Поддержка нуждающихся государств-членов ЕС является ключевым аспектом миграционной политики, согласованной ранее Советом ЕС, для перераспределения 160 000 человек, нуждающихся в международной защите. Это позволит в значительной мере или хотя бы частично снизить напряженность в наиболее пострадавших государствах-членах ЕС. Теперь приоритетной задачей всех государств-членов ЕС является определение национальных контактных пунктов для перераспределения, что позволит быстро выявить и перенаправить заявителей, претендующих на перераспределение в конкретное государство-член ЕС. Правила, не допускающие повторного перемещения, для обеспечения того, чтобы беженцы оставались в том месте, куда они были первоначально перераспределены, также потребуют инвестиций от государств-членов ЕС.

Наиболее незамедлительная практическая помощь поступит от Групп поддержки управления миграцией, работающих в "горячих" точках (см. Приложение II). Группы поддержки будут оказывать постоянное воздействие на самые уязвимые точки в цепи, если наиболее пострадавшие государства-члены ЕС обнаруживают, что чрезмерное количество прибывших не позволяет им эффективно справляться с миграцией. Задействованные агентствами ЕС и другими государствами-членами ЕС специалисты помогут выявить, досмотреть и зарегистрировать мигрантов на границе ЕС. Это первый шаг на пути к обеспечению надежного будущего для нуждающихся лиц и возможность на начальном этапе выявить лиц, которых необходимо возвратить на родину. Сеть участвующих Агентств ЕС будет также способствовать взаимодействию в борьбе против торговли людьми, выявляя подозреваемых и помогая в новых расследованиях. Группы поддержки могут работать исключительно при сотрудничестве с национальными органами власти. Только национальные органы власти могут создать (при поддержке финансирования ЕС) и управлять слаженно функционирующей инфраструктурой по приему мигрантов, обеспечивать руководство и связь с основными действующими силами, такими как местные власти, социальные службы, правоохранительные органы и органы по приему мигрантов. Фронтекс*(4), Европейское агентство по вопросам предоставления убежища (EASO)*(5), Европол*(6) и Евроюст*(7) могут обладать компетенцией в сфере проводимой политики, могут обеспечивать прямое взаимодействие государств-членов ЕС и играть особую роль в координации операций по возврату беженцев. В настоящий момент приоритетной задачей Италии и Греции является окончание формулирования и начало реализации своего стратегического плана по перераспределению беженцев и для Групп поддержки, работающих в "горячих" точках, а также обеспечение надлежащей инфраструктуры для приема мигрантов.

Другим важным аспектом оперативной помощи остаются совместные операции Фронтекс "Тритон" и "Посейдон". Они демонстрируют эффективную солидарность, которую необходимо расширять, при этом государства-члены ЕС должны оперативно и активно отвечать на требования Фронтекс по предоставлению оборудования и экспертов. Существует несколько доступных для государств-членов ЕС механизмов, которые могут служить данной цели, но которые в недостаточной степени применяются.

Механизм гражданской защиты ЕС*(8) может быть активирован государством-членом ЕС, если оно находится в кризисной ситуации. Механизм может мобилизовать различные виды помощи в неденежной форме, включая модули (персонал и оборудование), убежище, медикаменты и другие непродовольственные товары, а также экспертный потенциал. Страны-участницы предоставляют помощь, а Европейская Комиссия вправе софинансировать доставку предметов помощи и экспертов в соответствующую страну. В 2015 г. Механизм гражданской защиты ЕС был дважды активирован для помощи Венгрии*(9) и один раз для помощи Сербии*(10) в связи с острой необходимостью, вызванной беспрецедентным потоком беженцев и мигрантов.

Государства-члены ЕС могут попросить развернуть Пограничные силы быстрого реагирования (RABIT*(11)) для незамедлительного предоставления помощи в охране границы в случае чрезмерного числа мигрантов или исключительной ситуации с мигрантами (см. Приложение III). Механизмом предусмотрена оперативная помощь в течение определенного периода времени. Фронтекс финансирует и привлекает национальные технические и трудовые ресурсы государств-членов ЕС. Механизм лишь однажды был активирован Грецией в 2010 г.*(12), когда огромный приток беженцев сказался на ситуации на сухопутной греко-турецкой границе. Во время операции каждую неделю около 200 хорошо подготовленных откомандированных служащих из 26 государств-членов ЕС помогали своим греческим коллегам контролировать приграничные зоны, а также выявлять предполагаемых незаконных иммигрантов. Успешная операция на греко-турецкой границе стабилизировала ситуацию и снизила количество беженцев в сравнении с максимумами 2010 г.

В последние недели некоторые государства-члены ЕС ввели временное восстановление пограничного контроля в соответствии с Шенгенским кодексом о границах. Такие меры могут быть оправданы в исключительных кризисных ситуациях. Но такие временные меры должны быть отменены при стабилизации ситуации. Они должны рассматриваться в качестве сигнала для принятия всеми неотложных мер для восстановления в максимально короткие сроки обычного процесса управления миграцией. Если такие меры пролонгируются или запрашиваются дополнительные меры, Европейская Комиссия должна юридически оформить свою оценку ситуации посредством составления заключения на основании Шенгенского кодекса о границах. Полная реализация Программы перераспределения и Групп поддержки, работающих в "горячих" точках, должна позволить усилить контроль в течение одного месяца.

ЕС должен также незамедлительно усилить реализацию дипломатического наступления, представленного в недавнем совместном сообщении о роли Внешнего воздействия ЕС для урегулирования кризиса беженцев в Европе*(13). Его ключевым аспектом является сбалансированный подход, уделяющий особое внимание ожиданиям ЕС помощи от партнеров в решении миграционного вопроса, при одновременном ожидании того, что усиление взаимодействия и поддержки ЕС может способствовать реализации данных усилий.

- Саммит по вопросам миграции в Валлетте 11 - 12 ноября 2015 г. станет ключевым моментом для демонстрации нового приоритета в решении вопросов миграции ЕС и африканскими партнерами*(14). ЕС уже увеличил усилия для подготовки к саммиту при содействии всех партнеров и соответствующих международных организаций. Учреждение Чрезвычайного трастового фонда по обеспечению стабильности и решению основных проблем незаконной миграции и вынужденных переселенцев в Африке с первоначальным выделением 1,6 млрд. евро уже реально продемонстрировало масштабы планируемых контрибуций ЕС. Это может стать частью двустороннего партнерства для снижения миграционных потоков из Африки и стимулировать к возврату на родину лиц, не подлежащих международной защите.

- На Конференции высокого уровня по вопросам миграции по западному балканскому маршруту, которая пройдет непосредственно после заседания Совета ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел 8 октября 2015 г., будет обсуждаться общая задача по решению сегодняшней острой ситуации и восстановлению стабильности управления вопросами миграции через "Балканский маршрут". Финансирование, выделяемое ЕС для Западных Балкан, подчеркивает настроенность ЕС на поддержку своих соседей-партнеров, столкнувшихся с огромной и стремительно развивающейся проблемой. Это выходит за рамки простой гуманитарной помощи беженцам - помощь в быстрой активизации возможностей для управления миграцией и борьба с торговлей людьми также находится в центре внимания.

- Частью стратегии ЕС должно стать развитие нового оперативного сотрудничества для обеспечения расширения возможности для обмена навыками и знаниями, полученными и объединенными внутри ЕС, с партнерами за пределами ЕС. Такие инструменты, как совместные экспертные группы, административные договоренности и обмен информацией, должны шире использоваться для обеспечения слаженной работы правоохранительных органов и служб управления миграцией внутри ЕС и в соседних странах-партнерах, в том числе по вопросам возврата на родину и выдачи незаконных мигрантов. Фронтекс, Европейское агентство по вопросам предоставления убежища, Европол и Евроюст играют в этом важную роль.

- Кризис беженцев является глобальным кризисом и ЕС должен одновременно вносить свой вклад и стимулировать других к приложению глобальных усилий. Это означает тесную работу с ключевыми международными организациями, такими как UNHCR, Программа развития ООН, Международная организация по миграции (IOM*(15)) и Красный Крест. ЕС уже укрепляет сотрудничество с UNHCR. Это должно стать задачей первостепенной важности в диалогах со стратегическими партнерами и региональными игроками, такими как страны Персидского залива.

Ключевые действия, которые должны быть выполнены в течение шести месяцев

- полный запуск Программы перераспределения и Групп поддержки управления миграцией, работающих в "горячих" точках; - использование государствами-членами ЕС существующих мер посредством активации Механизма гражданской защиты и развертывания Пограничных сил быстрого реагирования; - нормализация ситуации в Шенгенской зоне и организация временного внутреннего контроля; - укрепление дипломатического наступления и усиление сотрудничества с третьими странами.

III.2 Бюджетная поддержка

Финансовая поддержка будет незамедлительно усилена. Чрезвычайное финансирование, доступное в рамках бюджета ЕС в сфере предоставления убежища, миграции и пограничного контроля, уже дважды было удвоено в этом году и достигло 73 миллионов евро. Это позволило оказать прямую и незамедлительную помощь в условиях кризиса (см. Приложение IV). Через Фонд предоставления убежища, миграции и интеграции (AMIF*(16)) и Фонд внутренней безопасности (ISF*(17)) в этом году Италия, например, уже получила более 19 миллионов евро в качестве чрезвычайного финансирования, Греция почти 5 миллионов евро, и сейчас рассматриваются новые запросы. На прошлой неделе 4 миллиона евро были распределены в пользу Венгрии, общее выделение средств Венгрии в этом году превысит 5 миллионов евро. Поскольку новые запросы уже находятся в стадии рассмотрения, указанное финансирование уже израсходовано. На следующей неделе Европейская Комиссия выступит с предложением добавить в данный бюджет на 2015 г. еще 100 миллионов евро.

Это финансирование идет в дополнение к огромным суммам (свыше 300 миллионов евро), выделенным в 2015 г. в качестве предварительного финансирования в рамках многолетнего финансирования на вопросы миграции и охраны границ. На прошлой неделе Греция получила первый транш в размере 33 миллионов евро, а Италия получила 39,2 миллиона евро в августе.

Это означает, что ресурсы доступны и их доступность продолжает обеспечиваться, но для их быстрого развертывания требуется участие широкого ряда правительственных агентств, а также умелый подход для обеспечения максимального воздействия в максимально сжатые сроки. Например, вместо того, чтобы рассчитывать на строительство традиционных пунктов размещения, решением может стать быстрое использование существующих общественных и частных зданий.

Агентства ЕС играют важную роль в обеспечении сотрудничества и в наиболее полезном использовании специальных знаний. Сейчас им поставлена задача проявлять еще большую активность в первоначально закрепленной за ними сфере. Агентствам ЕС, работающим в сферах, связанных с миграцией, требуется вложение значительных ресурсов. Европейская Комиссия на следующей неделе предложит расширить возможности трех ключевых агентств ЕС посредством совместного создания 120 дополнительных пунктов: 60 для Фронтекс, 30 для EASO и 30 для Европола. Дополнительные затраты в 2015 г. в размере 1,3 миллиона евро должны быть покрыты уже в 2015 г. Дальнейшее расширение указанных трех агентств незамедлительно потребует дополнительного финансирования.

Европейская Комиссия намерена представить предложения по увеличению на 600 миллионов евро финансирование на вопросы миграции и охраны границ в 2016 г. Это будет основной статьей расходов бюджета в 780 миллионов евро, запланированного на программу чрезвычайного перераспределения. Данное дополнительное финансирование позволит оказывать помощь в "горячих" точках, поддержит наиболее пострадавшие государства-члены ЕС, направит финансовую поддержку государств-членов ЕС прежде всего на перераспределение и усилит оперативные возможности Агентств. Это действительно изменит ситуацию с неотложными нуждами для управления процессом миграции, осуществления приема и возврата прибывших лиц и для пограничного контроля.

Приоритет должен быть отдан решению вопроса дефицита финансирования кризиса в Сирии. Частично это является основной причиной увеличения потоков беженцев, прибывающих по восточному средиземноморскому маршруту. Но частично это также является результатом "усталости спонсора". Если мы намерены серьезно подойти к вопросу помощи большинству беженцев остаться максимально близко к своему дому, мы должны увеличить наше финансирование. ООН оценивает общую неудовлетворенную потребность в гуманитарной помощи для сирийского кризиса на 2015 г. в 4 миллиарда евро*(18). Но потребность в финансировании была удовлетворена только на 38%. Последствия этого дефицита критические. UNICEF сообщила, что последние месяцы до 5 миллионов человек (половина из которых дети) страдали от серьезного дефицита в поставках воды, с высоким риском развития болезней впоследствии. ЕС и государства-члены ЕС должны покрыть не менее половины указанного дефицита финансирования.

Всемирная продовольственная программа, Красный Крест, Всемирная организация здравоохранения и другие партнеры испытывают сильнейший дефицит и перебои в поставках продовольствия и медицинских товаров. Большинство государств-членов ЕС сократили свои взносы во Всемирную продовольственную программу, некоторые до 100% (см. Приложение V). UNHCR сообщает, что уже 1,6 миллиона беженцев получили продовольственную помощь в сокращенном размере, 750 000 детей не посещают школу, несмотря на огромные усилия ЕС и других спонсоров, дефицит финансирования означает, что 70 000 беременным женщинам угрожают небезопасные роды. Неудивительно, что многие беженцы посчитают, что опасность путешествия в Европу больше не перевешивает риски пребывания на родине. Европейская Комиссия призывает государства-члены ЕС восстановить финансирование продовольственной помощи через Всемирную продовольственную программу до уровней 2014 г. для стабилизации поставок продовольствия сирийским беженцам. Европейская Комиссия увеличит чрезвычайную гуманитарную помощь и ресурсы гражданской защиты на 200 миллионов евро в 2015 г. для незамедлительного предоставления ресурсов по требованию UNHCR, Всемирной продовольственной программы и других соответствующих организаций для безотлагательной помощи беженцам.

В условиях быстро меняющейся ситуации принципиальное значение имеет гибкость. Гуманитарная помощь относится к числу самых гибких и быстрых инструментов в распоряжении ЕС. Указанный бюджет будет дополнительно увеличен на 300 миллионов евро в 2016 г. по сравнению с уровнем, предложенным в проекте бюджета. При смене времен года важно, чтобы ЕС сохранил возможность отвечать на запросы Неправительственных организаций и агентств ООН для незамедлительного и адресного оказания помощи.

Одним из самых эффективных инструментов помощи сирийским беженцам является Региональный трастовый фонд ЕС, созданный в качестве ответной меры на сирийский кризис ("Фонд Мадад"*(19) - см. Приложение VI). К настоящему времени ЕС сделал стартовые вложения, в то время как большие объемы пополнений запланированы на более поздние сроки в 2015 г. и последующие годы. Италия внесла 3 миллиона евро. Германия пообещала внести 5 миллионов евро. ЕС готовится внести еще 100 миллионов евро к концу 2015 г. Это приведет к мобилизации около 150 миллионов евро для Трастового фонда только за первый год. При наличии уже имеющихся потребностей и внушительного проекта трубопровода стоимостью 440 миллионов евро еще предстоит многое сделать. Точное и долгосрочное финансирование Трастового фонда станет мощной демонстрацией беженцам и международному сообществу того, что на поддержку ЕС можно рассчитывать. Европейская Комиссия на следующей неделе представит предположения по усилению Европейского инструмента добрососедства (ENI*(20)) в 2015 г. на 300 миллионов евро, чтобы позволить увеличить Трастовый фонд Мадад и оказать помощь третьим странам, принявшим беженцев из Сирии. Совместно с дальнейшей переориентацией фондов из Инструмента оказания помощи на этапе, предшествующем вступлению, это позволит на данном этапе общему уровню финансирования ЕС Трастового фонда достичь более 500 миллионов евро.

Взносы государств-членов ЕС должны соответствовать финансированию, полученному от ЕС, чтобы общий размер Фонда достиг не менее 1 миллиарда евро. Это будет мощной демонстрацией всему миру обязательства ЕС по помощи сирийским беженцам.

В течение многих лет росло давление на Турцию, Ливан и Иорданию, поскольку миллионы беженцев наводняли Сирию. Очевидно, что ключевые причины формировались длительное время. Решение проблемы политических беспорядков сложное, но мы должны удвоить наши усилия. ЕС уже тесно работает со своими соседями для содействия в решении миграционного кризиса:

- В Турции уже использованы 176 миллионов евро на мероприятия, связанные с миграционным вопросом, включая прямую помощь беженцам. В настоящее время ЕС обсуждает с Турцией вопрос перераспределения финансирования ЕС, чтобы 1 миллиард евро мог быть потрачен на связанные с проблемами беженцев меры в 2015 - 16 гг., начиная с инфраструктуры для медицинской помощи беженцам и заканчивая обучением детей беженцев на их родном языке. Важным вопросом станет выполнение быстрой доставки через Трастовый фонд ЕС "Мадад". Параллельно с указанной дополнительной финансовой помощью Европейская Комиссия начала всесторонний диалог с Турцией по всем аспектам миграционного вопроса, включая регистрацию, выдворение и возврат на родину, в отношении которых Турция должна действовать более эффективно. Оформление плана действий ЕС и Турции по вопросам миграции должно быть незамедлительно завершено.

- В Сербии и бывшей югославской Республике Македонии неожиданное прибытие десятков тысяч беженцев из других регионов создало огромную нагрузку на инфраструктуру. В то время как приоритетной является задача недопущения того, чтобы текущее положение дел вылилось в нечто большее, чем временная ситуация, очевидно, что указанным странам нужна поддержка в двух направлениях: помощь и советы по развитию механизма управления миграцией и поддержкой беженцев, а также безотлагательная помощь для решения проблем с беженцами на их территории на данный момент. Семьдесят восемь миллионов евро, выделенных ЕС, уже использованы для улучшения работы пунктов приема и пограничного контроля. Кроме того, начиная с июля, предусмотрено выделение 1,7 миллиона евро на гуманитарную помощь. Следующий транш в размере 17 миллионов евро предусмотрен Европейской Комиссией, если поток беженцев по западному балканскому маршруту не прекратится в краткосрочной перспективе.

Чрезвычайный трастовый фонд по обеспечению стабильности и решения основных проблем незаконной миграции и вынужденных переселенцев в Африке будет ориентирован на помощь структурным слабым сторонам управления миграцией. Трастовый фонд поможет решить проблему кризиса в регионах Сахель, озеро Чад, Африканский Рог и Северная Африка. Его целью является помощь в обеспечении стабильности в регионах и содействие улучшению управления миграцией. На сегодняшний день только два государства-члена ЕС*(21) подтвердили, что они сделают свой взнос и добавят его к 1,8 миллиарда евро, выделенному на уровне ЕС. Взносы государств-членов ЕС должны соответствовать финансированию, полученному от ЕС.

Особая важность миграционного вопроса заслуженно указывает на необходимость усиления основательного финансирования ЕС указанных проблем. Также в этом случае возможно, что разнообразная помощь в форме финансирования и оперативных мер может быть получена нуждающимися государствами-членами ЕС. В тех случаях, когда требуется пересмотр существующей программы действий, данная опция существует как раз для того, что позволить государствам-членам ЕС реагировать на такие обстоятельства, как миграционный кризис. Существует острая необходимость обеспечения большей гибкости в рамках Многолетней программы финансового развития для обеспечения возможности переброски немногочисленных финансовых ресурсов в указанные приоритетные сферы. Даже в том случае, если Структурные фонды работают на долгосрочную перспективу, они, тем не менее, могут быть мобилизованы для помощи в борьбе с миграционным кризисом в отношении интеграционных мероприятий, таких как изучение языка или софинансирование основной инфраструктуры, включая обеспечение жильем и социальную инфраструктуру, и в чрезвычайных ситуациях - центров приема. Краткосрочное финансирование также доступно через фонд для наиболее неблагополучных - общий размер финансирования 3,8 миллиарда евро на 2014 - 20 гг. - уже используется для помощи мигрантам и беженцам в Бельгии, Испании и Швеции. Он может покрыть расходы на продовольствие и одежду с первого дня или оказать начальную помощь в интеграции для лиц, ищущих убежище. Это требует принятия государствами-членами ЕС на себя обязательства по пересмотру существующей программы действий для соблюдения новых приоритетов.

Ключевые действия, которые должны быть выполнены в течение шести месяцев

- Увеличение на 2015 г. чрезвычайного финансирования для наиболее пострадавших государств-членов ЕС на 100 миллионов евро. - Начиная с 2015 г. расширение возможностей трех ключевых агентств ЕС со 120 дополнительными пунктами. - Увеличение на 2016 г. чрезвычайного финансирования для наиболее пострадавших государств-членов ЕС и финансирования Фронтекс, EASO и Европола на 600 миллионов евро. - Государства-члены ЕС должны восстановить финансирование продовольственной помощи через Всемирную продовольственную программу до уровня 2014 г. Кроме того, 200 миллионов евро из фондов ЕС для гуманитарной помощи будут мобилизованы в 2015 г. для прямой помощи беженцам. - Увеличение в 2016 г. гуманитарной помощи на 300 миллионов евро для обеспечения первоочередных нужд беженцев, таких как продовольствие и кров. - Пополнение Трастового фонда для Сирии до размера более 500 миллионов евро из бюджета ЕС с обеспечением финансирования государств-членов ЕС в аналогичном размере. - Пересмотр распределения фондов ЕС (до 1 миллиарда евро) на связанные с вопросами беженцев действия для Турции. Мобилизация 17 миллионов евро для Сербии и бывшей югославской Республики Македонии.

III. 3 Имплементация законодательства ЕС

В основе работы Европейского агентства по миграции лежит простой принцип: помогать мигрантам, нуждающимся в международной защите, и высылать на родину мигрантов, которые не имеют права оставаться на территории ЕС. Для реализации настоящей миграционной политики важно, чтобы все государства-члены ЕС в полном объеме применяли общие правила предоставления убежища и незаконной миграции, которые были недавно согласованы на уровне ЕС.

С начала 2000-х годов Европейская Комиссия внесла серию предложений для построения Общей европейской системы предоставления убежища (см. Приложение VII). Европейский Парламент и Совет ЕС постепенно вводят настоящее законодательство.

В Европе мы сейчас имеем общие стандарты приема лиц, ищущих убежище, в отношении их достоинства, стандарты обработки нами их заявлений на предоставление убежища, и у нас есть общие критерии, которые наши независимые системы правосудия используют для определения того, подлежит ли лицо международной защите.

Шесть различных частей законодательства составляют ядро Общей европейской системы предоставления убежища (Дублинский Регламент, Директива о процедурах предоставления убежища, Квалификационная директива, Директива об условиях приема, Правила EURODAC о снятии отпечатков пальцев). Все они совсем новые, последние вступили в силу только в июле 2015 г.

Результаты имплементации права ЕС в данной сфере слабые. Европейская Комиссия намерена использовать все свои властные полномочия для обеспечения преобразования в национальное право законодательства ЕС о предоставлении убежища и миграции и его принудительного исполнения и для этого вводит сейчас еще ряд процедур в отношении нарушений законодательства - 40 новых решений по вопросам случаев нарушений законодательства (см. Приложение VII). Реальность такова, что кризис текущего года усугубился в связи с неудачей в вопросе имплементации существующих законодательных актов в таких сферах, как условия приема, снятие отпечатков пальцев и возврат на родину.

Особое внимание необходимо уделить Греции, чтобы добиться приоритетной задачи нормализации ситуации и возврата к Дублинской системе в течение следующих шести месяцев. Геополитическое положение Греции привело к тому, что она испытала сильное давление в последние месяцы. Важнейшей насущной проблемой является выполнение Грецией своих обязательств в соответствии с правом ЕС. С 2011 г. после решений Европейского Суда по правам человека и Суда Европейского Союза предусмотренные Дублинским Регламентом депортации в Грецию, были приостановлены, поскольку постоянный дефицит в греческой системе предоставления убежища приводит к грубейшему нарушению основных прав человека. Греции в настоящее время нужно работать над обеспечением того, чтобы предлагаемая помощь использовалась в отношении реального вмешательства на месте. Для этого Греции следует максимизировать свои усилия для обеспечения, в частности, того, чтобы:

- компетентный персонал назначался в Службу предоставления убежища и Службу первичного приема для гарантии эффективного управления границами (досмотр, идентификация, снятие отпечатков пальцев) и эффективной процедуры предоставления убежища;

- было необходимое инвестирование для обеспечения потребностей по приему смешанных миграционных потоков; в частности, Греции следует максимизировать свои усилия для создания надлежащих возможностей для приема, которые будут покрывать расходы на прием потока беженцев в существующем масштабе и для обеспечения надлежащих условий для перераспределяемых лиц;

- процедуры и системы для получения финансирования ЕС были улучшены;

- работала эффективная система возврата (добровольное и принудительное возвращение).

Ключевые действия, которые должны быть выполнены в течение шести месяцев

- полная и быстрая имплементация государствами-членами ЕС законодательства ЕС в сфере предоставления убежища и миграции; - восстановление нормальной жизни в Греции и принятие всех необходимых мер, чтобы предусмотренные Дублинским Регламентом депортации в Грецию могли быть возобновлены в течение шести месяцев.

IV. Дальнейшие законодательные меры: создание надежной системы, которая выдержит испытание временем

Краткосрочные меры, необходимые для решения проблем текущего кризиса, не являются долгосрочным решением. Лиссабонским договором предусмотрены основы общей системы предоставления убежища именно по этой причине. Сейчас нам нужно не только в полном объеме имплементировать и ввести в действие уже согласованные нормы, но также усилить работу по сохранению компонентов для создания действительно Европейской системы. Политические меры, необходимые для обеспечения успешного управления миграцией, тесно взаимосвязаны. Слабые места на внешних границах приводят к давлению на систему предоставления убежища. Недостатки в системе идентификации и регистрации мигрантов на въезде уменьшают доверие к системе в целом. Низкие результаты по выдворению мигрантов, не имеющих права на пребывание в ЕС, вызывают цинизм по отношению к ценности решений, принятых по вопросу предоставления убежища. И, как было доказано в последние недели и месяцы, неспособность справиться с ключевыми причинами миграции или снизить давление из других стран за пределами ЕС создает сильную напряженность в ЕС. Следовательно, необходимо действовать в следующих направлениях:

(i) Общая европейская система предоставления убежища является гарантией Европы в отношении того, что ее обязательства по помощи лицам, нуждающимся в международной защите, на временной или постоянной основе, а также соблюдению основных прав мигрантов будут соблюдаться. Это должно остаться главной целью всех наших стремлений. Тем не менее давление на систему в этом году показало необходимость пересмотра Дублинского Регламента*(22), а также обеспечения его полной имплементации. Частью упорядоченной и справедливой системы является также разрешение лицам, ищущим убежище, работать: те государства-члены ЕС, которые полностью используют максимально допустимый девятимесячный срок в соответствии с действующими в настоящее время правилами, должны незамедлительно принять обязательство разрешить работать лицам, ищущим убежище, прибывшим в соответствии с системой перераспределения. Кроме того, длительные, затянутые процедуры подрывают доверие к системе и создают неопределенность для всех: введение системы ЕС для признания безопасных стран происхождения в процедурах предоставления убежища, как предложила Европейская Комиссия для стран Западных Балкан и Турции, станет важным шагом для помощи в выявлении наиболее нуждающихся лиц.

Частью такой работы должно стать обеспечение готовности Союза встретиться с чрезвычайно сильным давлением, которое он испытал в этом году. В связи с этим Европейская Комиссия выступила с предложением, в дополнение к двум предложениям по вопросу чрезвычайного перераспределения, внести изменения и создать механизм, позволяющий перераспределить лиц, действительно нуждающихся в международной защите, в кризисных ситуациях, ставящих под угрозу применение Дублинской системы. Это предложение*(23) должно быть принято в кратчайшие сроки.

(ii) Частично доверие к системе зависит от уверенности в том, что лица, не подлежащие международной защите, будут возвращены на родину. Полная реализация мер, указанных в недавнем плане действий Европейской Комиссии по возврату на родину, восстановит доверие к системе возврата ЕС*(24). Для этого необходимы два направления действий на уровне ЕС: посредством улучшения системы обмена информацией, увеличения ресурсов на уровне ЕС и на национальном уровне, усиления роли Фронтекс и нового акцента на возврате незаконных мигрантов в наших отношениях с третьими странами, а на национальном уровне - посредством обеспечения эффективного применения действующих мер и имплементации решений о возврате.

(iii) ЕС не может игнорировать реальную угрозу, с которой столкнулись государства-члены ЕС при управлении внешними границами Союза. Внешняя граница остается наиболее важным пунктом для обеспечения стабильности политики в отношении убежища и миграции в целом. Сильная внешняя граница позволяет нам открыть наши внутренние границы в Шенгенской зоне и обеспечить свободное перемещение людей. В связи с этим мы должны работать в более тесном взаимодействии для управления нашими внешними границами. Это означает усиление Фронтекс и расширение его полномочий, развитие полностью готовой к действию Европейской службы пограничной и береговой охраны для лучшей защиты внешних границ ЕС и усиления возможностей ЕС по быстрому развертыванию ресурсов при возникновении кризиса.

(iv) Более упорядоченная и справедливая система управления миграцией должна также включать смещение приоритета на обработку мигрантов до того, как они отправляются в опасное путешествие в Европу, будь то беженцы, которые с большой долей вероятности будут подлежать международной защите, мигранты в поисках использования преимуществ от легальных схем миграции или даже лица, которые рискнут отправиться в ЕС только для того, чтобы обнаружить, что их вернут на родину. Эффективный подход должен основываться на европейской традиции гуманитарной помощи через прочную, развернутую по всему ЕС систему переселения. Полагаясь на опыт применения действующей схемы и, как установлено в Европейской программе по миграции, Европейская Комиссия представит предложение по вопросу структурированной системы для выработки коллективного подхода к вопросу переселения в условиях глубокого кризиса беженцев. Более согласованный подход и объединение усилий ЕС продемонстрируют, что ЕС в состоянии решать проблемы. Это также покажет беженцам, что лучшей гарантией является использование установленных каналов UNHCR. Для этого потребуется обещание принять усилия для поддержки мер по обеспечению того, чтобы мигранты, ожидающие обработки, были приняты с соблюдением надлежащих условий и с полным уважением их прав, в максимальной близости к их дому.

(v) В конечном итоге долгосрочный подход должен включать открытие легальных каналов миграции. Это является частью создания надежной системы управления миграцией и крайне необходимо, если мы хотим уменьшить миграцию как проблему и превратить ее в более управляемый ресурс для решения проблемы серьезного демографического спада, с которым столкнулась Европа.

Ключевые действия Европейской Комиссии, которые должны быть выполнены к марту 2016 г.

- активные действия по созданию Европейской службы пограничной и береговой охраны и расширению мандата Фронтекс (декабрь 2015 г.); - разработка пакета программ легальной миграции, включая пересмотр Голубой карты (март 2016 г.); - дальнейшее реформирование Дублинского Регламента (март 2016 г.); - предложение структурированной системы переселения (март 2016 г.); - обновленная стратегия борьбы с торговлей людьми (март 2016 г.).

V. Выводы

С начала этого года около 500 000 человек прибыли в Европу, и эта тенденция будет сохраняться.

Европейская Комиссия постоянно и систематически работает над разработкой скоординированной европейской программы действий по решению проблемы беженцев и миграции. Мы многого достигли в течение короткого периода времени.

Главы государства и правительств, встречающиеся сегодня в Совете ЕС, должны направить эти усилия в свои страны посредством согласования представленных ниже Приоритетных действий и незамедлительной их реализации.

------------------------------

*(1) COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL Managing the refugee crisis: immediate operational, budgetary and legal measures under the European Agenda on Migration. Brussels, 23.9.2015 COM(2015) 490 final.

*(2) Двадцать второго июня 2015 г. была начата операция антикризисного управления (EUNAVFOR MED) для борьбы с деятельностью по незаконному ввозу и вывозу мигрантов в южном центральном районе Средиземного моря. Четырнадцатого сентября 2015 г. государства-члены ЕС согласились перейти ко второй (операционной) фазе после первой фазы сбора информации. Этот важный переход позволит военно-морским силам ЕС проводить в международных морских водах высадку, поиск, захват и перенаправление судов, подозреваемых в использовании для деятельности по незаконному ввозу и вывозу мигрантов и торговле людьми, в рамках международного права.

*(3) Это касается Ирландии (оказывает поддержку 2900 лицам, действительно нуждающимся в международной защите, в форме перераспределения и переселения, в дополнение к программе ЕС) и Соединенного Королевства (до 20 000 сирийских беженцев должны быть переселены к окончанию срока действия полномочий действующего Парламента Соединенного Королевства в 2020 г.).

*(4) Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ЕС Европейского Союза (Фронтекс) способствует, координирует и обеспечивает деятельность европейских пограничных служб, было учреждено 26 октября 2004 г. Регламентом (ЕС) 2007/2004 Совета ЕС.

*(5) Европейское агентство по вопросам предоставления убежища предоставляет практическую и техническую поддержку государствам-членам ЕС, было учреждено 19 мая 2010 г. Регламентом (ЕС) 439/2010 Европейского Парламента и Совета ЕС.

*(6) Европол является правоохранительным агентством Европейского Союза, помогающим государствам-членам ЕС в борьбе с особо тяжкими международными преступлениями и терроризмом. Учреждено 1 июля 1999 г.

*(7) Евроюст является агентством судебного взаимодействия ЕС, обеспечивающим сотрудничество и взаимодействие между национальными органами следствия и уголовного преследования. Учрежден 28 февраля 2002 г. Решением 2002/187/ПВД Совета ЕС.

*(8) Механизм гражданской защиты ЕС облегчает взаимодействие в чрезвычайных ситуациях между 33 европейскими государствами (28 государств-членов ЕС, Исландия, Черногория, Норвегия, Сербия и бывшая югославская Республика Македония). Турция недавно подписала соглашение об официальном присоединении к Механизму. Указанные страны-участницы объединяют ресурсы, которые могут предоставляться всем странам-участницам, а также другим странам по всему миру. Европейская Комиссия осуществляет руководство Механизмом через Координационный центр аварийно-спасательных работ. Любая страна в мире может обратиться за помощью к Механизму гражданской защиты ЕС. Организация Объединенных Наций и отдельные международные организации, такие как Международная организация по миграции, также могут активировать механизм, обратившись за помощью для государств, не являющихся членами ЕС.

*(9) Несколько государств-членов ЕС, включая Данию, Болгарию, Словению, Финляндию и Польшу, уже предложили материальную поддержку, такую как одеяла, постельное белье и палатки, которая была принята органами власти Венгрии.

*(10) Запрос о помощи 21 сентября включает транспортные средства, топливо, предметы гигиены, кровати, матрасы и продовольствие. На сегодняшний день Венгрия уже предложила 50 000 защитных масок.

*(11) От англ. Rapid Border Intervention Teams - прим. перевод.

*(12) Операция на границе Греции и Турции началась 2 ноября 2010 г. и закончилась 2 марта 2011 г. (когда Фронтекс возобновило Совместную наземную операцию "Посейдон").

*(13) JOINT(2015) 40, 9 сентября 2015 г.

*(14) Саммит посетят государства-члены ЕС, государства-члены Африканского союза, африканские страны, являющиеся сторонами Рабатского и Хартумского процессов, UNHCR, Международная организация по вопросам миграции. Саммит в Валлетте пройдет после встречи 21 апреля 2015 г. Европейской Комиссии с Комиссией Африканского союза.

*(15) От англ. International Organisation for Migration - прим перевод.

*(16) От англ. Asylum, Migration and Integration Fund - прим. перевод.

*(17) От англ. Internal Security Fund - прим. перевод.

*(18) Служба финансового отслеживания Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (OCHA).

*(19) Арабское название настоящего Трастового фонда - "Мадад", в широком смысле означает "предоставление помощи совместно с другими".

*(20) От англ. European Neighbourhood Instrument - прим. перевод.

*(21) Франция и Испания (суммы будут уточняться).

*(22) Регламент (ЕС) 604/2013 от 26 июня 2013 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за проверку запросов о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС (в новой редакции).

*(23) COM(2015) 452, 7 сентября 2015 г.

*(24) COM(2015) 453, 7 сентября 2015 г.

*(25) От англ. European Union Regional Task Force - прим. перевод.

*(26) От англ. National Antimafia and Antiterrorism Directorate - прим. перевод.

*(27) Регламент 863/2007, устанавливающий механизм создания пограничных сил быстрого реагирования (RABIT), изменяющий Регламент (ЕС) 2007/2004 Совета ЕС в отношении данного механизма и регламентирующий задачи и полномочия откомандированных служащих.

*(28) Решения о вкладах ЕС принимаются в соответствии с "комитологическими" процедурами в соответствующих фондовых инструментах.

*(29) От англ. Common European Asylum System - прим. перевод.