Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 51-АПГ16-18 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края, принятого решением Рубцовского городского Совета депутатов от 18 августа 2011 г. N 633

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 51-АПГ16-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 1 августа 2016 года о признании недействующими части 9 статьи 23, части 8 статьи 42, части 7 статьи 49 Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края, принятого решением Рубцовского городского Совета депутатов от 18 августа 2011 года N 633.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

частью 9 статьи 23 и частью 8 статьи 42 Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края (в редакции от 16 июня 2016 года N 716) депутату и главе города, осуществлявшим полномочия на постоянной основе и в этот период достигшим пенсионного возраста или потерявшим трудоспособность, в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) предоставляется право на ежемесячную выплату в размере, не превышающем денежного содержания (с учётом индексации), ранее выплачиваемого ему по замещавшейся должности, но не более одного года со дня прекращения его полномочий, за исключением прекращения полномочий по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Указанные выплаты осуществляются в порядке, предусмотренном решением городского Совета депутатов.

В соответствии с частью 7 статьи 49 названного устава лицу, назначенному на должность муниципальной службы главы администрации города и замещавшему указанную должность не менее одного года, при прекращении полномочий в случае его отставки по собственному желанию в связи с болезнью, подтверждённой медицинским заключением, неназначения на очередной срок, а также по основаниям, предусмотренным пунктами 11 - 13 части 10, пунктом 3 части 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, предоставляется право на ежемесячную выплату за счёт средств бюджета городского округа в размере, не превышающем денежного содержания (с учётом индексации), ранее выплачиваемого ему по должности главы администрации города, со дня прекращения его полномочий по указанным основаниям до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня прекращения его полномочий.

В случае, если лицо, указанное в абзаце первом части 7, получает пособие по безработице или на новом месте работы получает заработную плату ниже размера ежемесячной выплаты, предусмотренной абзацем первым этой части, данному лицу производится ежемесячная доплата до уровня указанной ежемесячной выплаты за счёт средств бюджета городского округа, но не более одного года со дня прекращения полномочий главы администрации города.

Предусмотренные дополнительные гарантии применяются также в случаях, если лицо, замещавшее должность главы администрации города, в соответствии с федеральным законом получает пенсию.

Заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании указанных выше положений Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Заявление мотивировано тем, что бюджет муниципального образования является стабильно дефицитным, дотационным (доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы в течение двух или трёх последних отчётных финансовых лет превышала 5% собственных доходов местного бюджета), в этом случае установление дополнительных расходных обязательств на предусмотренные оспариваемым правовым регулированием гарантии депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, главе администрации при недостаточности собственных средств бюджета муниципального образования не отвечает принципам самостоятельности, сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и, таким образом, противоречит положениям статей 9, 31, 65, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Алтайского краевого суда от 1 августа 2016 года заявление прокурора удовлетворено, часть 9 статьи 23, часть 8 статьи 42 и часть 7 статьи 49 Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края признаны противоречащими закону и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Рубцовский городской Совет депутатов Алтайского края просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Признавая противоречащими бюджетному законодательству часть 9 статьи 23, часть 8 статьи 42 и часть 7 статьи 49 Устава муниципального образования города Рубцовска Алтайского края, суд первой инстанции исходил из того, что деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки депутату, главе города и главе администрации при наличии значительного уровня дефицита бюджета муниципального образования, дотационности муниципального образования, а также объёма муниципального долга, не отвечает принципу самостоятельности и сбалансированности бюджетов и не обеспечивает частных и публичных интересов.

Исходя из характера и предмета спора выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение.

По общему правилу финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований (часть 9 статьи 34, часть 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В силу статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение принципа самостоятельности бюджета гарантируется недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; недопустимостью введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимостью изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Между тем обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении указанных запретов органами местного самоуправления при введении ими оспариваемых мер социальной поддержки финансового характера, судом не установлено.

Во всяком случае, данными о том, что финансовое обеспечение оспариваемых мер социальной поддержки осуществляется за счёт субсидий и субвенций из бюджетов других уровней, что именно оспариваемое расходное обязательство повлекло за собой увеличение размера дефицита бюджета муниципального образования, на чём настаивает прокурор, суд не располагает.

Не может указывать на неправомерность установления муниципальным образованием депутатам, выборным должностным лицам, муниципальных служащих оспариваемых прокурором дополнительных гарантий получение муниципальным образованием дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 86, пунктом 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации при несоблюдении основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатам, выборным должностным лицам, муниципальных служащих на основе установленных субъектом Российской Федерации нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих.

На территории Алтайского края такие нормативы утверждены постановлением администрации Алтайского края от 31 января 2008 года N 45.

Доказательств того, что предусмотренные этим постановлением нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих для Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края, существенно превышены, суду не представлено.

Нельзя согласиться и с выводами суда о нарушении оспариваемым правовым регулированием баланса частных и публичных интересов.

Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3,6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 данного федерального закона.

Из содержания Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" также усматривается, что федеральный законодатель, определяя правовой статус муниципального служащего (статьи 11, 12, 13 и 14), порядок поступления на муниципальную службу, её прохождения и прекращения (статьи 16 - 19), общие принципы оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему и пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи (статьи 22 - 25), порядок финансирования муниципальной службы (статьи 34 и 35), предусматривает возможность предоставления законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим дополнительных гарантий.

Анализ оспариваемых положений во взаимосвязи с указанными федеральными нормами приводит к выводу о том, что предусмотренная Уставом муниципального образования дополнительная гарантия главе местной администрации муниципального образования, главе города и депутату в виде ежемесячной выплаты не более одного года в размере денежного содержания (с учётом индексации), ранее выплачиваемого данным должностным лицам, осуществлявшим полномочия на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, а также в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), соответствует характеру профессиональной деятельности главы местной администрации муниципального образования, главы города и депутата, уровню их ответственности, призвана обеспечить им социальную защиту после прекращения полномочий (например, по основаниям, когда, отнюдь, не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при её отсутствии - другой равноценной работы (должности) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации), она не может рассматриваться как нарушение баланса частных и публичных интересов, как это утверждается прокурором.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 1 августа 2016 года отменить, вынести новое решение, которым заместителю прокурора Алтайского края в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.