Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1184991-6 "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения в сфере благоустройства территории муниципальных образований) внесен Государственным Советом Республики Крым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1184991-6 "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(в части уточнения вопросов местного значения в сфере благоустройства территории муниципальных образований)
внесен Государственным Советом Республики Крым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 18 октября 2016 года (протокол N 4, пункт 124) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 1184991-6 "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения в сфере благоустройства территории муниципальных образований) (далее - законопроект), внесенный Государственным Советом Республики Крым.

Представленным законопроектом предлагается внести изменения в пункт 19 статьи 14, пункт 25 статьи 16 и пункт 10 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в виде дополнений, предусматривающих возможность возложения в правилах по благоустройству территории поселений, городских округов, внутригородских районов обязанности на юридических и физических лиц по постоянному поддержанию в чистоте территории, прилегающей к объектам недвижимости, находящимся в их собственности, аренде или ином пользовании, в радиусе, определенном органом местного самоуправления на безвозмездной основе.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (сельского и городского) (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14, пунктом 25 части 1 статьи 16 и пунктом 10 статьи 16.2 Федерального закона 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений, городских округов и внутригородских районов относится утверждение правил благоустройства территории поселения (городского округа), устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципальных образований.

Обязательства муниципальных образований по благоустройству территорий, предусмотренные нормами статей 14, 16, 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ, являются вопросами местного значения, для реализации которых муниципалитеты наделены исключительно собственными полномочиями.

Полагаем, что обязанности собственников зданий (помещений в них) по участию в мероприятиях по благоустройству прилегающих территорий, возникают и в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей).

В связи с вышеуказанным, по мнению Комитета, муниципальные образования вправе определять собственными нормативными правовыми актами (Правилами благоустройства территорий) порядок участия юридических и физических лиц в благоустройстве территории, прилегающих к соответст-вующим объектам недвижимости (земельным участкам), включая обеспечение указанными лицами уборки земельного участка, принадлежащего им на соответствующем праве и поддержание в чистоте прилегающих территорий.

Следует также отметить, что правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

На указанных лиц в силу статьи 42 ЗК РФ возложена, в том числе обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.

В связи с этим органы местного самоуправления, устанавливая порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, вправе, на наш взгляд, возложить на них и определенные обязанности по уборке этих территорий.

Также необходимо учитывать и положения Федеральных законов от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", которыми установлены обязанности как физических, так и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по соблюдению утвержденных технологий и требований в области охраны окружающей среды, проведению мероприятий по восстановлению природной среды, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации, выполнению требований санитарного законодательства.

Таким образом, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены определенные обязанности лиц, как собственников, так и не являющихся собственниками имущества, по содержанию такого имущества.

Дополнительные обязанности по содержанию прилегающих к земельным участкам юридических и физических лиц, в соответствии с положениями ГК РФ могут быть также предусмотрены соответствующим договором между указанными лицами и органами местного самоуправления, что подтверждает и складывающаяся судебная практика в данной сфере правоотношений (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2011 г. N 35-Г11-27, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2015 года по делу N 310-КГ14-4599).

Верховный Суд Российской Федерации исходит из того, что бремя содержания имущества является элементом правомочий собственника, регулируемых нормами гражданского законодательства (статья 210 ГК РФ), если иное не предусмотрено законом или договором, а указание на возможность изменения общего порядка несения бремени содержания имущества обусловлено необходимостью учета случаев передачи имущества иным лицам (арендатор (ст.ст. 615, 616 ГК РФ), ссудополучатель (ст. 695 ГК РФ), хранитель (ст. 891 ГК РФ), землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков (ст. 42 ЗК РФ)).

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к земельным участкам данных лиц, возможно в случае их добровольного участия в выполнении этих мероприятий на договорной основе либо на основании требований федерального закона.

Возложение на лицо бремени содержания имущества без передачи каких-либо правомочий в отношении такого имущества не соответствует общим положениям гражданского законодательства, которое, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.

Таким образом, законодательная возможность изменения порядка благоустройства прилегающих к земельным участкам собственников, владельцев и пользователей территорий может быть предусмотрена лишь при внесении соответствующих поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации, что не входит в вопросы ведения Комитета.

Кроме того, законопроектом предлагается определять радиус прилегающей территории органам местного самоуправления, но каких-либо правил определения прилегающей территории и критериев, согласно которым должны быть определены границы территории, в пределах которой собственниками (пользователями) объектов недвижимости должны быть выполнены работы по поддержанию соответствующих территорий муниципальных образований в чистоте, законопроект не предусматривает.

Комитет отмечает, что предлагаемая авторами законопроекта формулировка проектируемых норм также не отвечает критерию формальной определенности правовой нормы и предполагает широкое усмотрение органов местного самоуправления в определении указанного радиуса территории, что может привести к чрезмерному обременению и нарушению прав и законных интересов соответствующих лиц.

Вместе с тем, проблема в применении положений пункта 19 части 1 статьи 14, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ действительно существует и Комитет в полной мере обладает информацией по данному вопросу.

В действующем законодательстве Российской Федерации не содержится порядок определения прилегающих территорий и муниципалитетам затруднительно определять размер прилегающих к зданиям и сооружениям территорий, подлежащих благоустройству силами юридических и физических лиц, а также определять степень их участия в благоустройстве прилегающих территорий, не входящих в состав их имущества.

По мнению Комитета, представляется целесообразным уполномоченному федеральному органу исполнительной власти выработать единые подходы к нормативному закреплению порядка участия (допустимых объемов, форм и степени такого участия) юридических и физических лиц в благоустройстве территорий, не входящих в состав их имущества, а также правил установления точных размеров прилегающих к зданиям и сооружениям территорий, подлежащих благоустройству, заменив действующие до конца 2015 года методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17.12.2015 N АПЛ15-557).

Необходимо также отметить, что разрешение проблем благоустройства прилегающих территорий в муниципальных образованиях видится в поиске разумного баланса частно - публичных интересов между собственниками и муниципалитетами в сфере поддержания необходимого порядка, в общих решениях общественных проблем при непосредственном участии населения, что составляет саму суть местного самоуправления, и в недопущении полного перекладывания функций местной власти на жителей муниципалитета.

С учетом вышеизложенного, Комитет не поддерживает принятие проекта федерального закона N 1184991-6 "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко