Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. N АПЛ15-557
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.
при секретаре Горбачевой Е.А.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело
по административному исковому заявлению Пчельникова М.В.
о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр,
по апелляционной жалобе Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России)
на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Калиновой К.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:
приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 декабря 2011 г. N 613 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее - Методические рекомендации), которые опубликованы в изданиях "Законодательные и нормативные документы в ЖКХ" (2012, N 3), "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2012, N 3).
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 100/пр утверждены изменения, вносимые в Методические рекомендации. Данный приказ опубликован в изданиях "Бюллетень строительной техники" (2014, N 5), "Нормирование в строительстве и ЖКХ" (2014, N 2), "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2014, N 11).
Методические рекомендации, которые состоят из разделов 1-9 и имеют приложения N 1-7, устанавливают, как усматривается из их пункта 1.1, общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.
Пчельников М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Методические рекомендации, ссылаясь на то, что, являясь нормативно-правовым актом, обязательным к исполнению, они нарушают его права как жителя муниципального образования, поскольку он лишён возможности принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления Пчельникову М.В. было отказано.
В апелляционной жалобе представитель Минюста России, привлечённого к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать оспоренный правовой акт недействующим.
При этом полагает, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически обладают нормативными свойствами и, следовательно, были изданы с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Правовая экспертиза Методических рекомендаций показала, что отдельные положения этого правового акта содержат нормативные предписания, затрагивающие права и свободы граждан и организаций (в частности, пункты 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1), предписывают органам местного самоуправления при разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований устанавливать в них определённые нормы.
В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Пчельников М.В. не явился, о времени и месте судебного заседания был извещён надлежащим образом, направил в адрес Верховного Суда Российской Федерации отзыв на апелляционную жалобу, в котором согласился с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его принятым в соответствии с действующим законодательством, при этом указал, что оставляет за собой право на отдельное обращение в суд об оспаривании акта, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспоренному приказу Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613 в редакции приказа Минстроя России от 17 марта 2014 г. N 100/пр. В письменном ходатайстве просил в его отсутствие рассмотреть апелляционную жалобу Минюста России.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене.
Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, издаваемым еженедельно государственным учреждением - издательством "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведёт Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер, приняты и впоследствии изменены федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 утверждено Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, согласно которому принятие методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований отнесено к полномочиям этого министерства (пункт 5.2.62).
Как правильно указал в решении суд, реализуя данные полномочия, Минстрой России был вправе утвердить изменения в Методические рекомендации, которые были изданы Минрегионом России, осуществлявшим ранее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования, в том числе разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений.
Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Методические рекомендации не устанавливают самих норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а содержат лишь рекомендации по разработке подобных актов. Более того, в общих положениях (раздел 1) данного акта, с учётом которых следует толковать его содержание, определено, что рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий (пункт 1.2).
В связи с этим, как указано в обжалуемом решении, Методические рекомендации не подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
Данный вывод Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает ошибочным по следующим основаниям.
Методические рекомендации состоят из нескольких разделов, содержат определения терминов, в том числе "благоустройство территории", "нормируемый комплекс элементов благоустройства", "объекты нормирования благоустройства территории", некоторые пункты содержат нормативные предписания, адресованные неопределённому кругу лиц.
Несмотря на то, что пункт 1.2 этих рекомендаций предписывает, что они могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий, т.е. по сути должны регулировать вопросы, носящие технический характер, в них содержится целый ряд положений, регулирующих гражданско-правовые отношения.
В частности, пункты 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1 рассматриваемых рекомендаций сформулированы в виде нормативных предписаний, затрагивающих права и свободы граждан и организаций, в том числе и по вопросам возложения мер ответственности. В формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.
Так, например, Методические рекомендации содержат предписания, сформулированные как нормативные о том, что физических и юридических лиц следует "обязывать" в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков, а также и на "прилегающих к ним территориях" (пункт 8.2.1); промышленные организации "обязывать" создавать защитные зеленые полосы, ограждать жилые кварталы от производственных сооружений, благоустраивать и содержать в исправности и чистоте выезды из организации и строек на магистрали улицы (пункт 8.2.2); лиц, разместивших отходы производства и потребления в несанкционированных местах, "обязывать за свой счёт производить уборку и очистку данной территории, а при необходимости - рекультивацию земельного участка" (пункт 8.2.3); выдачу ра
