Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. N 15-АПГ16-10 Об оспаривании Закона Республики Мордовия от 27 февраля 2015 г. N 1-З "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. N 15-АПГ16-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Мордовия об оспаривании Закона Республики Мордовия от 27 февраля 2015 г. N 1-З "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена"

по апелляционному представлению заместителя прокурора Республики Мордовия на решение Верховного Суда Республики Мордовия от 26 июля 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения прокуроров Республики Мордовия Каштановой Е.В. и Смирновой В.Е., поддержавших апелляционное представление заместителя прокурора Республики Мордовия, объяснения представителя Государственного Собрания Республики Мордовия по доверенности Исайкиной Е.П., полагавшей, что апелляционное представление не подлежит удовлетворению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Государственным Собранием Республики Мордовия принят Закон Республики Мордовия от 27 февраля 2015 г. N 1-З "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Закон N 1-З). Данный нормативный правовой акт официально опубликован 28 февраля 2015 г. в печатном издании "Известия Мордовии", N 21-10, и вступил в силу с 1 марта 2015 г.

Заместитель прокурора Республики Мордовия обратился в Верховный Суд Республики Мордовия с административным исковым заявлением, поданным в интересах неопределенного круга лиц, о признании не действующим полностью Закона N 1-З со дня вступления решения суда в законную силу.

Административный истец полагает, что перераспределение полномочий согласно Закону N 1-З осуществлено с превышением полномочий органов государственной власти Республика Мордовия, противоречит статье 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее также - Закон N 137-ФЗ), что повлекло нарушение компетенции органов местного самоуправления сельских поселений и нарушает права неопределенного круга лиц на обращение по вопросам предоставления земельных участков в уполномоченные органы.

Решением Верховного Суда Республики Мордовия от 26 июля 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, поскольку судом неправильно истолкованы нормы материального права, регламентирующие порядок перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также нормы, предусматривающие возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Государственным Собранием Республики Мордовия поданы возражения на апелляционное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам (пункты "в", "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, Закон N 1-З принят Государственным Собранием Республики Мордовия в пределах компетенции и в установленной форме в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Конституции Республики Мордовия, пунктом 1 статьи 4 Закона Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. N 34-З "О Государственном Собрании Республики Мордовия", официально опубликован и по этим основаниям решение суда не оспаривается.

Согласно статьям 2 и 3 оспариваемого нормативного правового акта администрации муниципальных районов Республики Мордовия наделяются государственными полномочиями Республики Мордовия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, сроком на 5 лет.

При этом в соответствии со статьей 2 Закона Республики Мордовия от 27 февраля 2015 г. N 2-З "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Мордовия и органами государственной власти Республики Мордовия" (далее - Закон N 2-З) осуществлено перераспределение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления поселений, в которых утверждены правила землепользования и застройки поселения, и органами государственной власти Республики Мордовия. Согласно статье 4 Закона N 2-З данный нормативный правовой акт вступает в силу с 1 января 2016 г.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что оспариваемым нормативным правовым актом органы местного самоуправления муниципальных районов правомерно наделены государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые, в свою очередь, были переданы Республике Мордовия от органов местного самоуправления поселений в соответствии с Законом N 2-З. При этом суд, исходя из последовательности введения в действие пункта 4 статьи 2 и статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ, пришел к выводу, что субъектам Российской Федерации предоставлялась возможность перераспределять полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в порядке, не предусмотренном пунктом 2 статьи 3.3 названного закона.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что указанные выводы основаны на неверном толковании норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Исчерпывающий перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться согласно пункту 6 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ отдельными государственными полномочиями, закреплен в пункте 2 указанной статьи.

При этом решение вопросов по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, данным перечнем не предусмотрено.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Как следует из положений частей 1, 2 и 3 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с названным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Законом N 131-ФЗ распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не отнесено к числу вопросов местного значения поселения и муниципального района. Между тем согласно положениям пункта 2 статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ, введенной в действие с 1 марта 2015 г. (в редакции, действовавшей до 1 сентября 2016 г.) полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу осуществляются:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения (пункт 3 статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ).

Из приведенных норм следует, что полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, закреплены за разными органами государственной власти и местного самоуправления федеральным законом, не являются отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке части 6 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ.

Передача указанных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке перераспределения (часть 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, часть 6.1 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ), в том числе и в области земельных отношений (пункт 4 статьи 2 Закона N 137-ФЗ), вопреки выводам суда первой инстанции не изменяет их правовую природу и не позволяет их отнести к отдельным государственным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Закон N 1-3 принят Государственным Собранием Республики Мордовия с превышением установленных полномочий и в нарушение требований актов большей юридической силы, что с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим. Судебная коллегия полагает обоснованными доводы административного истца о нарушении прав неопределенного круга лиц, которые вследствие применения оспариваемого нормативного правового акта лишены возможности обратиться в целях предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в уполномоченные федеральным законом органы местного самоуправления поселения, на территории которых находятся такие земельные участки.

С учетом изложенных обстоятельств решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Поскольку из материалов дела усматривается, что Закон N 1-3 применялся и на его основе были реализованы права граждан, то на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Судебная коллегия считает, что оспариваемая по настоящему делу норма подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Мордовия от 26 июля 2016 г. по настоящему делу отменить.

Принять новое решение. Признать недействующим Закон Республики Мордовия от 27 февраля 2015 г. N 1-3 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена" со дня вступления настоящего апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в законную силу.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.