Заключение Счетной палаты РФ от 29 декабря 2016 г. N ЗСП-252/13-01 на проект федерального закона N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 27 декабря 2016 г. N 70К(1145))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 29 декабря 2016 г. N ЗСП-252/13-01
на проект федерального закона N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 27 декабря 2016 г. N 70К(1145)))

Досье на проект федерального закона

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлено в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и решением Совета Государственной Думы (протокол от 15 декабря 2016 г. N 18).

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке осуществления права законодательной инициативы.

Согласно пояснительной записке к законопроекту предлагаемые изменения вносятся в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях исключения возможности устанавливать дополнительные условия при предоставлении дотаций субъектам Российской Федерации. Законопроектом вносятся соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 30 ноября 2016 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 409-ФЗ).

Следует обратить внимание на то, что законопроектом (подпункт "а" пункта 3 статьи 1) предлагается в качестве фактически обязательного условия соглашений о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих такие дотации, устанавливать меры по социально-экономическому развитию и финансовому оздоровлению субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание, что названные соглашения обязаны заключать все субъекты Российской Федерации, получающие дотации, остается неясным соотношение указанных соглашений и заключаемых Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации соглашений с субъектами Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, неясно, как предусмотренные соглашениями о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов меры по социально-экономическому развитию и финансовому оздоровлению субъектов Российской Федерации будут соотноситься с мерами по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренными соглашениями, заключаемыми теми же субъектами Российской Федерации во исполнение пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом (подпункт "в" пункта 3 статьи 1) предусматривается, что меры ответственности за нарушение порядка и сроков подписания соглашений и за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из соглашений, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Из предлагаемой редакции неясно, о каких мерах ответственности идет речь, поскольку предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках межбюджетных отношений. При этом ответственность за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, являющееся бюджетным нарушением, предусмотрена статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом (пункт 1 статьи 1) также предлагается расширить определение понятия "дотация", выделив в нем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, к которым предлагается отнести межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Буквальное толкование предлагаемого законопроектом понятия предполагает предоставление иных дотаций кроме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем статьей 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен исчерпывающий перечень форм межбюджетных трансфертов, содержащий только один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным сохранить в Бюджетном кодексе Российской Федерации определение понятия "дотация" в редакции Федерального закона N 409-ФЗ, а также включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации все виды дотаций, которые фактически предоставляются из федерального бюджета, одновременно определив порядок и условия их предоставления.

Представляется важным также обратить внимание, что используемое в законопроекте понятие "финансовое оздоровление" (подпункт "а" пункта 3 статьи 1) носит устойчивый характер и применяется в действующем правовом регулировании в значении, придаваемом ему Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и определяющем одну из процедур, применяемых в деле о банкротстве. В этой связи использование названного понятия в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац первый пункта 10 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта) представляется юридически некорректным.

Статьей 2 законопроекта предусмотрены основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, в частности, в случае перераспределения бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с отказом органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на увеличение бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие "финансовая помощь" не определено, также как и форма ее предоставления и порядок оказания.

Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрена процедура отказа субъектов Российской Федерации от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе в текущем финансовом году, а также механизм перераспределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, образуемого в соответствии с пунктом 2 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в резервный фонд Правительства Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то, что предусмотренные статьей 2 законопроекта изменения в Федеральный закон N 409-ФЗ не соответствуют предлагаемым статьей 1 законопроекта изменениям в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Законопроект может быть поддержан Счетной палатой Российской Федерации при условии его доработки ко второму чтению с учетом высказанных замечаний и предложений.