Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. N 75-АПГ16-7 Решение суда об отказе в признании недействующими Генерального плана Сортавальского городского поселения, утв. решением LIV сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 12 декабря 2012 г. N 265, и Правил землепользования и застройки Сортавальского городского поселения, утв. решением LVIII сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 24 апреля 2013 г. N 282, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. N 75-АПГ16-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Булавиной Н.В. о признании недействующими Генерального плана Сортавальского городского поселения, утверждённого решением LIV сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 12 декабря 2012 г. N 265, и Правил землепользования и застройки Сортавальского городского поселения, утверждённых решением LVIII сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 24 апреля 2013 г. N 282, в части по апелляционной жалобе Булавиной Н.В. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Булавина Н.В. обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Сортавальского городского поселения (далее - Генеральный план), утверждённого решением LIV сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 12 декабря 2012 г. N 265, в части включения земельного участка, занятого домом 16 по пер. Фабричному в г. Сортавале, в состав функциональной зоны "производственные территории", зоны регулируемой промышленной застройки и Правил землепользования и застройки Сортавальского городского поселения (далее - Правила землепользования и застройки), утверждённых решением LIV сессии второго созыва Совета Сортавальского городского поселения от 24 апреля 2013 г. N 282, в части включения данного участка в состав территориальной зоны "ПК-2" - зоны коммунально-складских и транспортных объектов.

В обоснование заявленных требований административный истец указала на то, что она является собственником квартиры 9 в доме 16 по пер. Фабричному в г. Сортавале, оспариваемые нормативные правовые акты приняты в нарушение статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации без учёта фактически существующего землепользования. Оспариваемые в части нормативные правовые акты нарушают права административного истца, поскольку она не может произвести реконструкцию многоквартирного дома, использовать придомовую территорию. Занимаемый домом участок может быть выделен иным лицам, поскольку не предоставлен собственникам помещений в расположенном на нём многоквартирном доме.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Булавина Н.В. просит отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателя жалобы, оспариваемые положения противоречат статьям 209, 304 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Ссылка в решении суда на часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации является неправильной, оспариваемые акты устанавливают для спорного земельного участка градостроительный регламент, не совместимый с эксплуатацией жилого дома, чем фактически нарушено её право на оформление в долевую собственность земельного участка. До настоящего времени орган местного самоуправления не сформировал земельный участок, занятый домом, жители дома не могут поставить земельный участок на кадастровый учёт. Дом построен в 1939 году. Рядом с домом может появиться вредное производство, нарушающее их права. Фактически в настоящее время режим использования имущества дома идентичен режиму самовольной постройки.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Советом Сортавальского городского поселения и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьёй 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование "Сортавальское городское поселение" является муниципальным образованием со статусом городского поселения.

Согласно статье 13 Устава муниципального образования "Сортавальское городское поселение" Совет Сортавальского городского поселения является представительным органом муниципального образования и к его полномочиям относится утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки.

Как усматривается из материалов дела, решением Совета Сортавальского городского поселения от 12 декабря 2012 г. N 265 утверждён Генеральный план Сортавальского городского поселения.

Решением Совета Сортавальского городского поселения от 24 апреля 2013 г. N 282 утверждены правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определён статьёй 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ, часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришёл к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведённого федерального законодательства, правомерно пришёл к выводу о том, что этапы процедуры подготовки проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки и их утверждения соблюдены. Судом установлено, что все необходимые согласования получены, в частности требования статьи 25 ГрК РФ при подготовке и утверждении оспариваемого Генерального плана были выполнены. Оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки содержат всю необходимую информацию, предусмотренную статьями 23, 30 ГрК РФ, в том числе картографический материал. Упомянутые муниципальные правовые акты опубликованы в газете "Ладога-Сортавала" и размещены на официальном сайте Сортавальского городского поселения в сети "Интернет".

Таким образом, оспариваемые муниципальные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Исследовав тексты заключений о результатах публичных слушаний, а также обстоятельства их подготовки и проведения, суд правомерно констатировал соблюдение процедуры публичных слушаний в отношении проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки, установленной статьёй 28 ГрК РФ и Порядком организации и проведения публичных слушаний в Сортавальском городском поселении, утверждённым решением Совета Сортавальского городского поселения от 27 октября 2005 г. N 4.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведённых норм материального права.

Признавая несостоятельным довод Булавиной Н.В. о том, что оспариваемые акты устанавливают для спорного земельного участка градостроительный регламент, не совместимый с эксплуатацией расположенного на нём жилого дома, суд первой инстанции установил, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, в котором проживает Булавина Н.В., прилегает к железной дороге и находится в 100-метровой санитарно-защитной зоне данного объекта, установленной пунктом 8.20 "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*" (утверждён приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. N 820).

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений должны соблюдаться санитарные правила.

Относя территорию населённого пункта, на которой находится указанный многоквартирный дом, к функциональной зоне "производственные территории", орган местного самоуправления обоснованно исходил из факта нахождения её в санитарно-защитной зоне, где в силу пункта 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74) не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несёт функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

В силу пункта 33 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47, основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что Булавина Н.В., с учётом нахождения многоквартирного дома в непосредственной близости от существующих железнодорожных путей, не лишена возможности защитить своё право на благоприятные условия проживания, в том числе путём предъявления требований о предоставлении иного жилья в рамках отселения из санитарно-защитной зоны, в случае признания занимаемого ею жилого помещения непригодным для проживания согласно указанному положению.

Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административным истцом зоны установлено как "производственная территория", то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как "ПК-2" - зону коммунально-складских и транспортных объектов, не противоречат ГрК РФ.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов заявителя, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нём дан подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, дана оценка её доводам, имеющим значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Будкиной Н.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.