Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 56-АПГ16-28 Об оспаривании решения Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и решения Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 56-АПГ16-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Дарькине А.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кристалл-Склад"

об оспаривании решения Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и решения Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Кристалл-Склад" и апелляционному представлению прокуратуры Приморского края на решение Приморского краевого суда от 27 июня 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

думой города Владивостока приняты решения от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее - решение N 119) "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" (далее - Генплан ВГО) и от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее - решение N 462) "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - ПЗЗ ВГО).

Общество с ограниченной ответственностью "Кристалл-Склад" (далее - ООО "Кристалл-Склад") обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими решения N 119 и Генплана ВГО (текстовая и графические схемы) в редакции решения Думы города Владивостока от 18 декабря 2014 г. N 401 в части утверждения функционального зонирования, а именно одновременно зоны рекреации (зоны городских лесов) и производственной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050002:905, с момента вступления решения суда в законную силу.

Обществом также заявлено требование о признании недействующими решения N 462 и ПЗЗ ВГО (текстовая и графические схемы) в редакции решения Думы города Владивостока от 30 декабря 2014 г. N 408 в части установления территориального зонирования, а именно одновременно зоны Р-1 (зона парков и лесов) и зоны П-4 (производственных объектов V класса вредности) в границах указанного земельного участка, с момента вступления решения суда в законную силу.

Административный истец полагает, что указанные муниципальные правовые акты в оспариваемой части противоречат статье 1, частям 1, 3, 11 и 12 статьи 9, пункту 2 части 1 статьи 18, пункту 4 части 3 статьи 23, пункту 1 части 1, части 4 статьи 30, частям 3, 9, 10 статьи 31, пункту 1 части 1 статьи 33, пункту 2 части 1 статьи 34, частям 1, 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральному закону от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Заявленные требования обоснованы тем, что ООО "Кристалл-Склад" является собственником названного земельного участка и расположенного на нем нежилого здания (цех обжига кирпичей). Цех является предприятием III класса опасности, которое вправе вести деятельность при условии принятия специальных мер пожарной, промышленной и санитарно-эпидемиологической безопасности, в частности установлении санитарно-защитной зоны 300 метров. В соответствии с Генпланом ВГО земельный участок с кадастровым номером 25:28:050002:905 одновременно находится в двух функциональных зонах - зоне рекреации (городских лесов) и зоне промышленности, а согласно ПЗЗ ВГО он расположен в двух территориальных зонах - зоне городских лесов (Р-1) и зоне производственных объектов V класса вредности (П-4). Отнесение земельного участка одновременно к двум функциональным, равно как и к двум территориальным зонам, для которых действуют различные градостроительные регламенты, по мнению административного истца, нарушает право ООО "Кристалл-Склад" на использование принадлежащего ему земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости в соответствии с их назначением.

Решением Приморского краевого суда от 27 июня 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. ПЗЗ ВГО (текстовые и графические схемы) в редакции решения Думы города Владивостока от 30 декабря 2014 г. N 408 признаны недействующими в оспариваемой части со дня вступления в законную силу решения суда.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Кристалл-Склад" просит отменить решение суда в части отказа удовлетворения требования о признании частично недействующим Генплана ВГО и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в этой части. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не применил нормы материального права о преобладающем значении генерального плана, который предопределяет содержание правил землепользования и застройки, не учел фактическое землепользование и существующую застройку территории спорного земельного участка и невозможность эксплуатации опасного производственного объекта в границах рекреационной зоны, являющейся местом общего пользования. По мнению общества, отказ суда в удовлетворении требования о признании недействующим Генплана ВГО в оспариваемой части препятствует внесению корреспондирующих изменений в ПЗЗ ВГО и ведет к невозможности исполнения решения суда первой инстанции по настоящему делу.

В апелляционном представлении прокурор Приморского края, ссылаясь на то, что решение суда не восстанавливает нарушенных прав общества, просит отменить данный судебный акт в части отказа в удовлетворении требования о признании частично не действующим Генплана ВГО.

Думой города Владивостока и департаментом градостроительства Приморского края поданы возражения на апелляционное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, проекты Генплана ВГО и ПЗЗ ВГО подготовлены в соответствии с процедурами, установленными статьями 24-25 и 31-32 ГрК РФ. Решения N 119 и 462 приняты уполномоченным органом в установленной форме (подпункт 26 пункта 1 статьи 5 Устава города Владивостока), подписаны главой муниципального образования, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Обществу на основании договора купли-продажи от 7 декабря 2005 г. принадлежит на праве собственности нежилое здание (цех обжига кирпича), находящееся на земельном участке с кадастровым номером 25:28:05002:905 по адресу: г. Владивосток, пос. Трудовое, ул. Лермонтова, д. 5.

Распоряжением департамента земельных отношений государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 22 июля 2011 г. ООО "Кристалл-Склад" в собственность за плату предоставлен указанный земельный участок для дальнейшей эксплуатации здания (цеха обжига кирпича), который перешел в собственность общества на основании договора купли-продажи от 28 сентября 2011 г. Согласно имеющемуся в материалах дела кадастровому паспорту вид разрешенного использования земельного участка идентичен цели его предоставления.

Как следует из схемы функционального зонирования Генплана ВГО в действующей редакции, земельный участок с кадастровым номером 25:28:050002:905 одновременно располагается в двух функциональных зонах: рекреационной зоне городских лесов и производственной, коммунально-складской зоне. Согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ ВГО в действующей редакции указанный земельный участок находится одновременно в границах производственной территориальной зоны производственно-коммунальных объектов V класса вредности (П-4) и рекреационной зоны городских лесов и городских лесопарков (Р-1).

Удовлетворяя заявленные требования о признании ПЗЗ ВГО не действующими в части отнесения названного земельного участка одновременно к двум территориальным зонам, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые положения противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, части 2 статьи 85 ЗК РФ, нарушают права ООО "Кристалл-Склад" и создают неопределенность правового режима принадлежащего обществу земельного участка.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании частично недействующим Генплана ВГО, суд первой инстанции указал, что отнесение земельного участка к двум функциональным зонам не препятствует его использованию в соответствии с установленным видом разрешенного использования, поскольку не меняет его правового режима.

Судебная коллегия полагает выводы суда ошибочными.

Градостроительным кодексом Российской Федерации определено, что территориальное планирование как вид градостроительной деятельности направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 1 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить ГрК РФ, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 ГрК РФ, часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

К таким принципам относятся обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам и осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункты 1, 4, 8 и 9 статьи 2 ГрК РФ).

Судебная коллегия полагает правильным вывод суда первой инстанции, что Генплан ВГО, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории. Как следует из абзаца первого пункта 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 (далее - Инструкция N 150), применяемой в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части, не противоречащей ГрК РФ, генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Вместе с тем исходя из части 2 статьи 18, пункта 1 части 7 статьи 23, частей 1 и 5 статьи 26 ГрК РФ генеральный план городского округа предполагает его реализацию в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выполнения мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными органами местного самоуправления.

Вывод суда о том, что установленные Генпланом ВГО функциональные зоны не нарушают прав административного истца на использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования, сделан без учета принципа первичности генерального плана муниципального образования перед правилами землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, абзаца одиннадцатого пункта 3.1.5 Инструкции N 150 следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

С учетом положений частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в ПЗЗ ВГО, признанные судом недействующими в части расположения земельного участка одновременно в двух территориальных зонах, в целях устранения данного нарушения должно соответствовать документам территориального планирования, в том числе границам и содержанию функциональных зон, установленных генеральным планом муниципального образования. Вместе с тем корректировка ПЗЗ ВГО в части, признанной недействующей решением суда, входит в противоречие с Генпланом ВГО в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах, который решением суда первой инстанции признан соответствующим актам большей юридической силы.

В силу требований статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных актов, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда и разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" решение суда должно быть исполнимым. В данном случае решение суда первой инстанции не отвечает указанному требованию, не ведет к восстановлению нарушенных прав общества.

Кроме того, Судебная коллегия учитывает, что подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (часть 3 статьи 24 ГрК РФ).

Пунктами 6.1.4 и 6.2.1 региональных нормативов градостроительного проектирования в Приморском крае, утвержденных постановлением Администрации Приморского края от 21 мая 2010 г. N 185-па (далее - Региональные нормативы проектирования), предусмотрено, что границы производственных зон определяются на основании зонирования территории поселений и городских округов, устанавливаются с учетом требуемых санитарно-защитных зон для производственных предприятий, при этом территория санитарно-защитных зон не должна использоваться для рекреационных целей и производства сельскохозяйственной продукции.

Зоны рекреационного назначения формируются на территориях общего пользования и предназначены для организации массового отдыха населения, улучшения экологической обстановки поселений и городских округов и включают парки, городские сады, скверы, городские леса, лесопарки, озелененные территории общего пользования, пляжи, водоемы и иные объекты, используемые в рекреационных целях и формирующие систему открытых пространств поселений и городских округов (пункт 11.1.1 Региональных нормативов проектирования).

Пунктом 9.1 нормативов градостроительного проектирования Владивостокского городского округа, утвержденных постановлением главы г. Владивостока от 10 февраля 2011 г. N 111 (далее - Нормативы градостроительного проектирования ВГО), предусмотрено, что производственные зоны и участки производственной застройки предназначены для размещения в том числе таких промышленных объектов, как производство строительных материалов, а также транспортных объектов (автомобильные дороги, обеспечивающие внутренние и внешние транспортные связи). Пунктами 9.11 и 9.17 Нормативов градостроительного проектирования ВГО предусмотрено установление санитарно-защитных зон для производственных территорий в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), с учетом класса вредности производственных объектов, а также не допускается использование указанной территории для рекреационных целей.

К рекреационным зонам отнесены участки и объекты рекреационного назначения, расположенные в границах территорий, занятых, в частности, городскими лесами и городскими лесопарками, под которыми понимаются ландшафтно-рекреационные территории, формирующие систему открытых пространств, предназначенную для организации отдыха населения, улучшения микроклимата, состояния атмосферного воздуха и санитарно-гигиенических условий (пункты 10.1, 10.2, 10.4 Нормативов градостроительного проектирования ВГО).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, сформированный до утверждения Генплана ВГО земельный участок с кадастровым номером 25:28:05002:905 находится в границах большего земельного участка с кадастровым номером 25:28:05002:11, поставленного на государственный кадастровый учет 14 октября 2003 г., с видом разрешенного использования "для дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений завода". Принадлежащее ООО "Кристалл-Склад" здание цеха обжига кирпича, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 25:28:05002:905, является частью промышленного комплекса по производству кирпича.

В соответствии с пунктом 7.1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 производство кирпича (красного, силикатного), строительных керамических и огнеупорных изделий относится к предприятиям третьего класса опасности, для которых устанавливается санитарно-защитная зона в 300 м.

Согласно схеме функционального зонирования Генплана ВГО часть земельного участка с кадастровым номером 25:28:05002:905, на котором находится цех обжига кирпича, находится в производственной, коммунально-складской функциональной зоне, а часть участка, по которой проходит подъездной путь к промышленному объекту, в существующей рекреационной зоне городских лесов.

Таким образом, в соответствии с названным документом территориального планирования рекреационная зона, предназначенная для организации отдыха населения, частично расположена в санитарно-защитной зоне предприятия третьего класса опасности.

С учетом изложенного отнесение Генпланом ВГО названного земельного участка к двум функциональным зонам, осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, Региональных нормативов проектирования и Нормативов градостроительного проектирования ВГО и нарушает названные выше принципы законодательства о градостроительной деятельности.

Поскольку из материалов дела усматривается, что Генплан ВГО, утвержденный решением N 119, применялся и на его основе были реализованы права граждан и организаций, то на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 11 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Судебная коллегия считает, что Генплан ВГО подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 27 июня 2016 г. по настоящему делу отменить в части.

Признать недействующим генеральный план Владивостокского городского округа, утвержденный решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" (текстовая и графические схемы в редакции решения Думы города Владивостока от 18 декабря 2014 г. N 401) в той мере, в какой земельный участок с кадастровым номером 25:28:050002:905 расположен в двух функциональных зонах с момента вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.