Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2016 г. N 4-АПГ16-41 О признании недействующим абзаца второго пункта 6.2 Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", утв. решением Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2016 г. N 4-АПГ16-41

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Нефёдова В.Н. на решение Московского областного суда от 26 июля 2016 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных норм решения Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14 и утверждённого этим решением Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области Губановой Е.С. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 декабря 2015 года Советом депутатов городского округа Рошаль Московской области принято решение N 5/14, пунктом 1 которого утверждено Положение о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль".

Указанное решение вступило в силу с момента опубликования 23 января 2016 года в газете "Рошальский вестник" N 3 и распространяется на всех почётных граждан городского округа Рошаль, которым присвоено звание "Почётный гражданин городского округа Рошаль" до вступления в силу данного решения и после его принятия (пункт 3 этого решения).

Согласно абзацам второму и четвёртому пункта 6.2 оспариваемого Положения основаниями для лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" являются недостоверность или необоснованность представленных документов для присвоения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" (по предоставлению органа, обладающего правом внесения ходатайства о присвоении звания) и совершение лицом проступка, порочащего его как почётного гражданина городского округа Рошаль (так же по предоставлению органа, обладающего правом внесения ходатайства о присвоении звания).

Пунктом 6.4 указанного Положения предусмотрено, что порядок лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" распространяется на всех почётных граждан городского округа Рошаль, которым присвоено звание "Почётный гражданин городского округа Рошаль" до вступления в силу данного положения и после его принятия.

Нефёдов В.Н. обратился в суд с административным иском о признании недействующими со дня принятия пункта 3 оспариваемого решения, абзацев второго (в той части, в которой основанием лишения звания является необоснованность документов) и четвёртого пункта 6.2, а также пункта 6.4 оспариваемого Положения.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на их противоречие пунктам 9 и 10 Положения о государственных наградах Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 года N 1099, части 1 статьи 10 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 104/2014-ОЗ "О наградах Московской области", а также пунктам 1 и 2 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

По мнению административного истца, лицо, которому присвоено звание "Почётный гражданин городского округа Рошаль", может быть лишено данного звания только на основании обвинительного приговора, постановленного в отношении этого лица, и на основании недостоверности представленных документов для присвоения звания, а таких оснований, как необоснованность представленных документов для присвоения звания и совершение лицом проступка, порочащего его как почётного гражданина, ни федеральное законодательство, ни законодательство Московской области не содержит. Оспариваемые нормы ухудшают его положение, как почётного гражданина городского округа Рошаль, поэтому придание указанным нормам обратной силы недопустимо.

Кроме того, как полагает административный истец, решение Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14 "Об утверждении Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" принято с нарушением Регламента Совета депутатов городского округа Рошаль, утверждённого решением Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 22 декабря 2006 года N 5/17.

Решением Московского областного суда от 26 июля 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Нефёдов В.Н. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации, исходя из понимания местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, являющейся демократическим правовым государством, признаёт и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

В развитие этих положений Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и через представительство в органах местного самоуправления вопросов местного значения (статья 130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

По смыслу приведённых положений, рассматриваемых во взаимосвязи с иными нормами Конституции Российской Федерации, местное самоуправление по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно закреплённых пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического правового и социального государства.

Соответственно, конституционное предназначение местного самоуправления, приоритет которого - решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования, как территории совместной жизнедеятельности населения, определяется, вместе с тем, целями наиболее эффективной реализации вытекающих из статей 2 и 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека; органы же местного самоуправления, будучи организационно-правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется, на основе обеспечения баланса общегосударственных, региональных и местных интересов.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Устава городского округа Рошаль Московской области, принятого решением Совета депутатов от 25 июля 2007 года N 1/24, знаки отличия города Рошаль учреждаются нормативными правовыми актами Совета депутатов городского округа Рошаль в целях поощрения граждан и организаций за заслуги в социально-экономическом и культурном развитии города Рошаль.

Решением Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14 утверждено Положение о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль". Данное Положение регулирует порядок присвоения звания и определяет статус лиц, которым присвоено такое звание.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что звание "Почётный гражданин городского округа Рошаль" государственной наградой Российской Федерации и наградой Московской области не является. И в этой связи суд пришёл к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца о противоречии оспариваемых норм Указу Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" и Закону Московской области "О наградах Московской области".

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также согласна с выводом суда первой инстанции о том, что установление в качестве основания для лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" совершение лицом проступка, порочащего его как почётного гражданина городского округа Рошаль, относится к прерогативе законодателя городского округа Рошаль, поскольку, как видно из оспариваемого Положения, указанное звание является высшим признанием заслуг удостоенного лица перед городским округом Рошаль и его населением, присваивается за выдающиеся заслуги в области промышленности, экономики, культуры, искусства, науки, образования, здравоохранения, обеспечении безопасности и правопорядка, социального, духовного и нравственного воспитания, благотворительной и других сфер деятельности, способствующих развитию городского округа Рошаль.

Между тем вывод суда первой инстанции о наличии у представительного органа власти городского округа Рошаль полномочия установить в качестве основания для лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" необоснованность представленных для присвоения звания документов признан законным быть не может.

Согласно Положению о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" данное звание присваивается решением Совета депутатов городского округа Рошаль. Организация деятельности по присвоению звания осуществляется специальной комиссией по рассмотрению кандидатур на присвоение звания, созданной решением Совета депутатов городского округа Рошаль. Специальная комиссия состоит из трёх представителей администрации городского округа Рошаль, трёх представителей от Совета депутатов городского округа Рошаль и трёх представителей Общественной палаты городского округа Рошаль. Рассмотрение вопроса о присвоении звания осуществляется специальной комиссией на основании ходатайств, поступающих в администрацию городского округа Рошаль.

Ходатайство о присвоении звания инициируется трудовыми коллективами, общественными организациями, жителями городского округа Рошаль. К ходатайству прилагаются предусмотренные этим Положением документы. Секретарь специальной комиссии осуществляет консультирование по вопросам присвоения звания, анализ приложенных к ходатайству документов; при необходимости секретарь специальной комиссии осуществляет сбор дополнительной информации о кандидате. На основании представленных материалов специальная комиссия принимает решение о направлении в Совет депутатов городского округа Рошаль ходатайства о присвоении звания либо заключения об отклонении кандидатуры. Заключение специальной комиссии принимается простым большинством голосов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленной численности членов специальной комиссии. Решение Совета депутатов городского округа Рошаль о присвоении звания подлежит обязательному опубликованию.

Из приведённых норм Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" следует, что решение специальной комиссии о направлении в Совет депутатов городского округа Рошаль ходатайства о присвоении звания должно быть обоснованным. Поэтому даже если это обоснование недостаточное, отмена решения о присвоении указанного звания по этой причине незаконна, поскольку при принятии решения о присвоении звания такое обоснование, изложенное в соответствующем ходатайстве комиссии, Советом депутатов признаётся достаточным.

Вывод суда первой инстанции о несостоятельности доводов Нефёдова В.Н. об ухудшении оспариваемым решением его положения, как почётного гражданина городского округа Рошаль, Судебная коллегия по административным делам считает правильным и согласна с тем, что придание оспариваемым нормам обратной силы - это исключительное право законодателя городского округа Рошаль. Как видно из оспариваемого Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", лица, удостоенные звания, имеют право присутствовать в качестве гостей на церемонии вступления в должность главы городского округа Рошаль, на торжественных заседаниях и иных торжественных мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления городского округа Рошаль. Лицам, удостоенным звания, предоставляются дополнительные льготы, перечень и порядок реализации которых устанавливаются решением Совета депутатов городского округа Рошаль. Каких-либо доказательств, подтверждающих ухудшение положения Нефёдова В.Н., как почётного гражданина городского округа Рошаль, суду не представлено.

Также судом первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, проверены доводы административного истца о принятии оспариваемого решения Совета депутатов городского округа Рошаль с нарушением требований Регламента Совета депутатов городского округа Рошаль, которые своего подтверждения при рассмотрении и разрешении административного дела не нашли. Другие доводы Нефёдова В.Н. повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, основаны на неверном толковании норм материального права и сводятся к переоценке выводов суда.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 26 июля 2016 года в части отказа в удовлетворении требования Нефёдова В.Н. о признании недействующим абзаца второго пункта 6.2 Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", утверждённого решением Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14, в части, в которой основанием для лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" является необоснованность представленных документов для присвоения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", отменить.

В указанной части принять новое решение, которым требование Нефёдова В.Н. удовлетворить.

Абзац второй пункта 6.2 Положения о присвоении звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", утверждённого решением Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 29 декабря 2015 года N 5/14, в части, в которой основанием для лишения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль" является необоснованность представленных документов для присвоения звания "Почётный гражданин городского округа Рошаль", признать недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части решение Московского областного суда от 26 июля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Нефёдова В.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.