Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2016 г. N 35-АПГ16-8 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим распоряжения Администрации Тверской области от 31 декабря 2010 г. N 1256-ра "О включении земельного участка в границы населенного пункта"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2016 г. N 35-АПГ16-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Осипова И.В. и Малиновской Т.Е. об оспаривании распоряжения Администрации Тверской области от 31 декабря 2010 г. N 1256-ра "О включении земельного участка в границы населенного пункта" по апелляционной жалобе Малиновской Т.Е. на решение Тверского областного суда от 20 июля 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Малиновской Т.Е., представителя по доверенности Смирнова Р.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Губернатора Тверской области и Правительства Тверской области по доверенности Гришина О.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрацией Тверской области издано распоряжение от 31 декабря 2010 г. N 1256-ра "О включении земельного участка в границы населенного пункта" (далее - распоряжение N 1256-ра), которым земельный участок с кадастровым номером ... включен в границы населенного пункта д. Протасово Кулицкого сельского поселения Калининского р-на Тверской области и изменен его вид разрешенного использования с "для сельскохозяйственного производства" на "для жилищного строительства".

Осипов И.В., которому принадлежит на праве собственности жилой дом в д. Протасово, и Малиновская Т.Е., являющаяся жителем д. Устье названного муниципального образования, обратились в Тверской областной суд с административным исковым заявлением о признании распоряжения N 1256-ра недействующим полностью со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедур, предусмотренных статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) и статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку не проводились публичные слушания по вопросу изменения границ населенного пункта и не вносились соответствующие изменения в генеральный план сельского поселения. Указанный земельный участок в нарушение требований части 6 статьи 11.9 и части 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) находится на удалении от д. Протасово и фактически не вошел в границы населенного пункта. Изменение категории земель данного земельного участка осуществлено с нарушением требований статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ).

Административные истцы полагают, что принятие распоряжения N 1256-ра без проведения публичных слушаний является нарушением их права на участие в осуществлении градостроительной деятельности муниципального образования. В результате включения земельного участка, который используется под индивидуальное жилищное строительство, в границы населенного пункта оказались нарушены их права на благоприятную окружающую среду, свободное пользование природными ресурсами, прибрежной зоной.

На основании пункта 5 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определением Тверского областного суда от 20 июля 2016 г. прекращено производство по административному делу по исковому заявлению Осипова И.В.

Решением Тверского областного суда от 20 июля 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Малиновская Т.Е. просит отменить судебный акт первой инстанции и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что суд неправильно применил нормы материального права, придя к выводу об отсутствии необходимости проведения процедуры публичных слушаний по вопросу перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений. По мнению подателя жалобы, суд также не учел, что спорный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям, в отношении которых запрещено изменение их целевого назначения.

Прокуратурой Тверской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 10 и 36 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 2 части 1 статьи 8 ЗК РФ и частью 1 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель и изменение границ муниципальных образований в установленном порядке относилось к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, распоряжение N 1256-ра издано органом, уполномоченным на тот момент Законом Тверской области от 20 марта 2002 г. N 2-ЗО "Об Администрации Тверской области", и опубликовано 8 февраля 2011 г. в соответствии с Законом Тверской области от 16 марта 2004 г. N 13-ЗО "О нормативных правовых актах Тверской области" в газете "Тверская жизнь", N 21.

Частью 1.1 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ предусмотрено два варианта изменения границ населенных пунктов до 1 января 2012 г. при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов: путем внесения изменений в указанные документы территориального планирования в соответствии с ГрК РФ либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном названной статьей.

Согласно части 2 данной статьи в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

Указанные решения принимаются на основе мотивированного заявления заинтересованного лица о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, направляемого в орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которого находится населенный пункт (часть 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ).

Процедура принятия решения включает в себя направление органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации указанного заявления, заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка, заключение о результатах публичных слушаний, проведенных по данным вопросам (части 5 и 13 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ). При этом согласно пункту 2 части 5 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ проведение публичных слушаний по указанным вопросам не требуется в случае включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства или рекреационного использования.

В случаях, предусмотренных частью 14 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ, комплект документов направляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации для согласования в федеральные органы государственной власти и в сроки, установленные частью 18 названной статьи, принимается решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Копия такого решения направляется в орган местного самоуправления муниципального образования, в границах которых расположен указанный земельный участок. В случае изменения исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации границы населенного пункта путем включения земельных участков в границу населенного пункта или исключения земельных участков из границы населенного пункта при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования вносятся соответствующие изменения не реже одного раза в год. При этом согласование таких изменений и публичные слушания по вопросу внесения данных изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования не проводятся (часть 24 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ).

Как следует из пункта 3 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. При этом установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (часть 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что распоряжение N 1256-ра принято в соответствии с указанными выше процедурами, права административного истца не нарушены.

Как усматривается из материалов дела, заявление о включении в границы д. Протасово и изменении вида разрешенного использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером ..., расположенного в непосредственной близости от д. Протасово Кулицкого сельского поселения Калининского р-на Тверской области, подано физическими лицами, которым данный участок принадлежит на праве общей долевой собственности.

Целями указанных изменений названы расширение границ населенного пункта для последующего строительства жилого комплекса с инфраструктурой. В заключении, подготовленном администрацией Кулицкого сельского поселения, отмечена невозможность использования указанного земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства и целесообразность перспективного увеличения границ д. Протасово для возможности возведения индивидуальных жилых домов на данном участке. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях развития жилищного строительства, в связи с чем согласно пункту 2 части 5 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ не требовалось проведение публичных слушаний.

Вопреки доводам апелляционной жалобы указанное положение Закона N 191-ФЗ является специальной нормой, регламентирует упрощенный порядок принятия решения о включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении его вида разрешенного использования в целях развития жилищного строительства в рамках процедуры установленной названным законом. Изменение границ населенных пунктов путем внесения изменений в генеральный план в соответствии с требованиями ГрК РФ, на нарушения которых ссылается заявитель административной жалобы, является альтернативной процедурой, и не подлежит исключительному применению. Следовательно, подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о не соответствии оспариваемого акта нормам ГрК РФ, равно как и пункту 1.5 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Кулицкое сельское поселение", утвержденного решением Совета депутатов Кулицкого сельского поселения Калининского района Тверской области, являющегося документом меньшей юридической силы по отношению к Закону N 191-ФЗ.

Отклоняется довод апелляционной жалобы о недопустимости перевода земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию земель, поскольку пунктом 3 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ такая возможность предусмотрена в случае установления или изменения черты населенных пунктов.

Не принимается довод апелляционной жалобы о невозможности включения земельного участка с кадастровым номером ... в границы населенного пункта в связи с его значительным удалением от д. Протасово, так как в действующей редакции статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ (пункт 25) допускается включение в границы населенного пункта земельных участков, непосредственно не примыкающих к границам такого населенного пункта.

Также судом сделан правильный вывод о том, что оспариваемым нормативным правовым актом не регламентируются правоотношения по использованию неопределенным кругом лиц водных объектов общего пользования, с затруднениями в реализации которых административный истец связывает нарушение своих прав на благоприятную окружающую среду. Распоряжением N 1256-ра изменена категория земель и правовой режим земельного участка с кадастровым номером ... Вместе с тем данный акт не препятствует изменению границ, образованных из указанного объекта недвижимости земельных участков в соответствии с требованиями земельного законодательства и водного законодательства во исполнение решений судов, на которые ссылается административный истец.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тверского областного суда от 20 июля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Малиновской Т.Е. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.