Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом и другими (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предусматриваются исключения, при которых изымаемые в связи с неиспользованием или ненадлежащим использованием земельные участки сельскохозяйственного назначения могут быть проданы без проведения торгов. К таким случаям проект относит случаи, когда указанные земельные участки приобретаются органами местного самоуправления или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (проектируемый пункт 10 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ). При этом наступление данных случаев возможно, только если изымаемые земельные участки не приобретены на публичных торгах. В связи с этим обращаем внимание на то, что не представляется возможным однозначно определить, какие именно случаи и требования земельного законодательства подразумеваются в проектируемом пункте 8 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ).

Проектируемым пунктом 9 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ предлагается предусмотреть, что начальной ценой земельного участка на торгах является кадастровая стоимость земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении публичных торгов. По ходатайству собственника и решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в качестве начальной цены может применяться рыночная оценка стоимости земельного участка. Обращаем внимание на то, что данная норма не содержит каких-либо оснований для удовлетворения или отказа в удовлетворении ходатайства собственника об установлении в качестве начальной цены рыночной стоимости земельного участка, в связи с чем данный вопрос будет решаться по усмотрению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, предусматривается, что в случае, если земельный участок находится в состоянии, непригодном для производства сельскохозяйственной продукции, возникает необходимость проведения культуртехнических работ. В связи с этим начальная цена данного земельного участка может быть уменьшена на величину расходов, связанных с проведением таких работ, но не более чем на 25 процентов от его кадастровой стоимости. Вместе с тем, законопроект не устанавливает порядок определения состояния земельного участка на предмет его пригодности для производства сельскохозяйственной продукции с целью выявления необходимости проведения культуртехнических работ.

Положения проектируемого пункта 10 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ направлены на поэтапное снижение стоимости земельного участка в случае, если публичные торги признаны несостоявшимися. Данные проектируемые нормы не учитывают, что в соответствии с пунктом 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Иные основания признания торгов несостоявшимися устанавливаются законом. Таким образом, в случае, если в торгах участвовал только один участник, торги признаются несостоявшимися, в связи с чем полагаем, что в данной ситуации следует говорить о заключении договора купли-продажи земельного участка с данным участником по начальной цене предмета торгов, а не о проведении повторных публичных торгов и снижении цены земельного участка.

Результатом изъятия неиспользуемого или ненадлежащим образом используемого земельного участка сельскохозяйственного назначения является приобретение такого земельного участка субъектом Российской Федерации. При этом такое приобретение является обязанностью данного субъекта Российской Федерации, а не правом, как это предусмотрено в настоящее время (см. пункт 10 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ). Однако при этом законопроект не регулирует ситуацию, когда в бюджете субъекта Российской Федерации отсутствуют в достаточном объеме денежные средства, необходимые для покупки земельного участка.

Проектируемой статьей 6.1 Федерального закона N 101-ФЗ устанавливаются особенности отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков сельскохозяйственного назначения. При этом проектом предлагается подход, при котором объекты недвижимости должны быть изъяты вместе с земельными участком. В связи с этим обращаем внимание на то, что в соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривается разрешенное использование как земельных участков, так и объектов капитального строительства. Принимая во внимание, что земельные участки и объекты капитального строительства являются различными объектами гражданских прав, на практике могут иметь место случаи, когда земельные участки не используются в соответствии с разрешенным использованием и целевым назначением (что является основанием для изъятия), а объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, используются для нужд сельского хозяйства.

Статью 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предлагается дополнить пунктом 2.1, предусматривающим, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, включая земли, изъятые в связи с их ненадлежащим использованием по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, могут бесплатно предоставляться гражданам, имеющим трех и более детей, постоянно проживающим в сельской местности или переехавшим на постоянное жительство в сельскую местность, для организации крестьянского (фермерского) хозяйства площадью до 50 гектар. В связи с этим обращаем внимание, что проектируемые нормы не соответствует предмету регулирования статьи 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", устанавливающей правила разграничения государственной собственности на землю. Кроме того, в настоящее время в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, осуществляется в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проектом предлагается внести изменение в часть 2 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) (статья 2 проекта), заменив ссылку на срок, "установленный указанным Федеральным законом", на срок, исчисляемый годами. При этом в проекте указан срок в два года и более подряд. Однако исходя из положений пункта 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ негативное последствие в виде принудительного изъятия земельного участка может наступать только в случае неиспользования земельного участка в течение трех и более лет подряд. Таким образом, неиспользование земельного участка в течение двух лет указанным Федеральным законом допускается, вследствие чего обоснованность установления административной ответственности на основании пункта 6 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ за неиспользование земельных участков в указанные сроки нуждается в уточнении. В части сроков неиспользования не вносится изменений и в статью 284 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Диспозиция проектируемой части 2.1 статьи 8.8 Кодекса основывается на положениях последнего абзаца нового пункта 12 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ (статья 3 проекта). Однако согласно указанному пункту 12 основанием для привлечения к административной ответственности является неиспользование земельного участка, в отношении которого в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения, указывающие на ненадлежащее использование такого земельного участка, а в части 2.1 статьи 8.8 Кодекса административная ответственность будет наступать за ненадлежащее использование участка, если в отношении такого земельного участка в указанном реестре содержатся сведения, указывающие на его неиспользование. В связи с изложенным необходимо уточнить основание для установления административной ответственности. В случае, если данным основанием будет являться неиспользование земельного участка, следует учесть, что в отношении части 2.1 в части 1 статьи 8.8 Кодекса также должна быть сделана оговорка по аналогии с частью 2 статьи 8.8 Кодекса. Также отмечаем, что в данной части используются понятия "ненадлежащее использование" и "неиспользование" на основании проектируемых изменений в пункты 3 и 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ. Однако вводимые проектом в Федеральный закон N 101-ФЗ указанные понятия будут использоваться только для целей Федерального закона N 101-ФЗ.

В проекте следует определить орган власти, который будет рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных новой частью 2.1 статьи 8.8 Кодекса, поскольку с учетом проектируемых изменений данные дела будут рассматривать только органы, осуществляющие государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в части правонарушений, совершенных на этих территориях (статья 23.25 Кодекса).

В отношении проектируемых положений статьи 6 законопроекта с учетом Приложения N 1 обращаем внимание, что признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ). Критерии снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ.

В отношении проектируемого положения пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" обращаем внимание на то, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля в соответствии с пунктом 31 части 4 статьи 1 указанного Федерального закона.

По проекту федерального закона имеются замечания юридико-технического характера.

Наименование законопроекта необходимо оформить следующим образом:

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании

Изменяемые законодательные акты необходимо расположить в хронологическом порядке, то есть по дате их подписания.

Приложение 1 необходимо оформить в качестве части 1 статьи 7 (бывшей 6) законопроекта.

В проектируемом федеральном законе полагаем целесообразным оставить общий порядок вступления в силу федерального закона, установленный статьей 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", поэтому статью 8 из законопроекта исключить, как излишнюю.

Текст законопроекта с иными замечаниями юридико-технического характера на 15 листах прилагается.

Начальник управления

М.В. Деменков