Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 872311-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, И.И. Мельниковым, С.Н. Решульским, Ю.П. Синельщиковым, а также В.Г. Соловьевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (повторно к первому чтению)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предлагается внести ряд изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ), направленных на расширение полномочий прокурора на стадии досудебного производства по уголовному делу. В частности, предлагается наделить прокурора следующими полномочиями: возбуждать уголовное дело частного и частно-публичного обвинения в случаях, предусмотренных частью четвертой статьи 20 УПК РФ, а также уголовное дело публичного обвинения при наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 УПК РФ; принимать к производству и расследовать уголовные дела при отводе следователя, дознавателя в порядке статьи 67 УПК РФ, а также в случае их отстранения в виду допущенных нарушений положений УПК РФ и невозможности заменить их иным лицом, осуществляющим расследование; давать письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, обязательные для следователя и руководителя следственного органа; утверждать постановление следователя, дознавателя о возбуждении ходатайства перед судом об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, дознавателя; утверждать постановление следователя, дознавателя о прекращении производства по делу; приостанавливать или прекращать производство по делу; производить предусмотренные частью первой статьи 144 УПК РФ процессуальные действия при проверке сообщения о преступлении и принимать решение по результатам рассмотрения сообщения о преступлении; отказывать в возбуждении уголовного дела; принимать решение об отводе следователя и руководителя следственного органа; давать согласие следователю, дознавателю на прекращение уголовного преследования и возбуждение перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, предусмотренной частью второй статьи 90 УК РФ, на прекращение уголовного дела в связи с применением сторон, деятельным раскаянием, а также по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности.

Одновременно руководитель следственного органа наделяется полномочием производить отдельные следственные и процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству, а начальник подразделения дознания - давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, и лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия дознавателю на возбуждение такого ходатайства.

Обращаем внимание, что с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 87-ФЗ) прокурор освобожден от функции руководства предварительным следствием, которая передана руководителю следственного органа, и лишен права лично возбуждать, расследовать, прекращать уголовные дела, проводить следственные действия, применять меры принуждения, т.е. полностью реализовывать функции следователя. В настоящее время распределение полномочий органов прокуратуры Российской Федерации и органов предварительного следствия базируется на принципе разделения государственных функций предварительного следствия и прокурорского надзора.

Таким образом, предлагаемые проектом изменения по существу направлены на возвращение прокурору полномочий, которых он был лишен Федеральным законом N 87-ФЗ.

Между тем, предоставление прокурору права принимать к своему производству и расследовать уголовное дело требует комплексного подхода к регламентации в УПК РФ полномочий прокурора в ходе досудебного производства, связанных с личным производством им предварительного расследования по уголовному делу, поскольку УПК РФ в настоящее время не содержит каких-либо положений, направленных на обеспечение реализации таких полномочий, а предлагаемых проектом изменений для этого явно недостаточно. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", определяющий систему и функции прокуратуры Российской Федерации, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, в настоящее время также не содержит положений, наделяющих прокурора правом производства предварительного расследования, поскольку они были исключены из указанного федерального закона (или признаны утратившими силу) Федеральным законом N 87-ФЗ. В этой связи, учитывая процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве, нуждаются в определении особенности порядка производства прокурором отдельных следственных и иных процессуальных действий, в том числе тех, которые допускаются на основании судебного решения.

Кроме того, внесение предлагаемых проектом изменений, направленных на расширение полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве, влечет необходимость внесения корреспондирующих изменений в другие положения УПК РФ, регулирующие те же вопросы, в целях обеспечения их согласованности.

Так, предложение о возможности производства предварительного следствия прокурорами не согласуется с частью первой статьи 151 УПК РФ, в соответствии с которой предварительное расследование производится следователями и дознавателями.

Наделение прокурора полномочиями отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и давать следователю, руководителю следственного органа письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, обязательные для следователя и руководителя следственного органа, требует внесения изменений в часть четвертую статьи 39 УПК РФ, в соответствии с которой руководитель следственного органа, рассмотрев требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, а также письменные возражения следователя на указанные требования, может вынести мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора.

Также обращаем внимание на внутреннюю несогласованность отдельных проектных положений. Так, в соответствии с проектными изменениями в часть первую статьи 115 "Наложение ареста на имущество" УПК РФ ходатайство перед судом о наложении ареста на имущество следователь сможет возбуждать с согласия прокурора. Однако в соответствии с проектной редакцией части первой статьи 165 "Судебный порядок получения разрешения на производство следственного действия" УПК РФ для возбуждения перед судом такого ходатайства требуется получение согласия руководителя следственного органа с последующим утверждением соответствующего постановления прокурором.

Замечание аналогичного характера относится и к проектным редакциям статьи 25, частей первой и второй статьи 28, частей первой и третьей статьи 28.1 УПК РФ, согласно которым следователь сможет прекратить уголовное дело (уголовное преследование) в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием и по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности при наличии согласия прокурора. В то же время в пункте 13 части второй статьи 37 УПК РФ в новой редакции речь уже идет об утверждении прокурором постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу в случаях, установленных УПК РФ, а не о даче согласия на его прекращение. Между тем, правом утверждать постановление следователя о прекращении производства по делу согласно пункту 9 части первой статьи 39 УПК РФ, в который проектом не вносится изменение, обладает руководитель следственного органа. В этой связи нельзя также не отметить, что реализация отдельных предлагаемых проектом изменений без внесения соответствующих изменений в другие положения УПК РФ приведет к дублированию части полномочий руководителя следственного органа и прокурора в ходе досудебного судопроизводства. Это относится к таким полномочиям, как право разрешать отвод, заявленный следователю, и его самоотвод, право отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, утверждать постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу, давать следователю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, обязательные для следователя и т.д.

В ряде случаев принятие предлагаемых проектом изменений приведет к усложнению процедуры производства того или иного следственного или процессуального действия, обусловленному необходимостью получения следователем сначала согласия руководителя следственного органа на производство такого действия, а затем необходимостью утверждения прокурором соответствующего постановления. Речь, в частности, идет о производстве следственных и иных процессуальных действиях, которые допускаются на основании судебного решения.

Также полагаем необходимым отметить, что предоставление прокурору права возбуждать уголовное дело и самостоятельно производить предварительное следствие в полном объеме потребует внесения корреспондирующих изменений в другие законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", статью 77.1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Федеральный закон от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и другие.

Кроме того, наделение прокуроров полномочиями по возбуждению уголовных дел и их расследованию приведет к необходимости создания в органах прокуратуры следственного органа, что в свою очередь потребует средств для его финансирования.

Также обращаем внимание, что за период, прошедший с момента внесения представленного проекта федерального закона в Государственную Думу (31 августа 2015 года), ряд норм УПК РФ претерпел значительные изменения, которые по объективным причинам не нашли отражения в тексте проекта федерального закона при внесении соответствующих изменений в такие нормы УПК РФ.

Заместитель начальника управления

С.П. Степкин