Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2016 г. N 67-АПГ16-11 Об оспаривании абзаца первого раздела 5 Положения о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска, являющегося приложением 2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятым решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 г. N 372

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2016 г. N 67-АПГ16-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аптека "Двина"

о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству абзаца первого раздела 5 Положения о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска, являющегося приложением 2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятым решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 г. N 372, в части слов "не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил"

по апелляционным жалобам мэра г. Новосибирска и городского Совета депутатов Новосибирска

на решение Новосибирского областного суда от 5 августа 2016 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда по существу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в связи с вступлением в силу Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) в целях формирования единого архитектурно-художественного облика города решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 г. N 372 приняты Правила распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске (далее - Правила), приложением 2 которых является Положение о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска (далее - Положение).

Первоначальный текст документа опубликован 9 ноября 2006 г. в издании "Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска", N 10.

Положение имеет девять разделов, пятый раздел которого (ошибочно поименованный в решении суда как пункт 5) устанавливает условия участия в конкурсе и состоит из подпунктов "а"-"з".

В абзаце первом названного раздела предусмотрено, что участником конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска может быть юридическое или физическое лицо, не имеющее задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил, представившие организатору конкурса перечисленные в пункте 5 документы и информацию.

ООО "Аптека "Двина" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании приведённой нормы противоречащей части 15 статьи 19 Закона о рекламе в части слов "не имеющее задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил", полагая, что оспариваемое предписание устанавливает дополнительные требования к лицам, которые могут быть участниками конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Решением Новосибирского областного суда от 5 августа 2016 г. административные исковые требования удовлетворены. Оспариваемая норма признана противоречащей федеральному законодательству и не действующей со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционных жалобах мэра г. Новосибирска и городского Совета депутатов Новосибирска ставится вопрос об отмене судебного акта по мотиву нарушения судом первой инстанции норм материального права.

Участвующим в деле прокурором и административным истцом поданы возражения о несостоятельности доводов апелляционных жалоб и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание представители административных ответчиков не явились, представителем административного истца до судебного заседания представлено ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Признавая требования административного истца обоснованными, суд первой инстанции верно исходил из того, что орган местного самоуправления, приняв оспариваемое предписание, превысил свои полномочия, поскольку спорные отношения регулируются федеральным законодательством.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношениям в сфере рекламы независимо от места её производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Законом о рекламе.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесено утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе (пункт 15.1 статьи 15 и пункт 26.1 статьи 16). Иных полномочий названный Федеральный закон органам местного самоуправления в области рекламы не предоставляет.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункт 15.1 статьи 15 и пункт 26.1 статьи 16" имеется в виду "пункт 15.1 части 1 статьи 15 и пункт 26.1 части 1 статьи 16"

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьёй 19 Закона о рекламе, которая предусматривает, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются её владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором (пункт 5), а также содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений:

- устанавливать конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (пункт 5),

- заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности на основе торгов, форма которых (аукцион или конкурс) устанавливается представительными органами муниципальных образований (пункт 5.1),

- утверждение схем размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (пункт 5.8),

- выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (пункт 9),

- определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учётом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (подпункт 4 пункта 15),

- принятие решения об аннулировании разрешения (пункт 18).

Иных полномочий в сфере рекламы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов федеральным законодателем не предоставлено.

Пункт 5.1 статьи 19 поименованного Закона о заключении договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на основе торгов (в форме аукциона или конкурса) содержит чёткое предписание органам государственной власти, органам местного самоуправления (уполномоченным ими организациям) проводить торги в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Общие требования к порядку заключения договора по результатам конкурса, организации и проведения конкурса установлены статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым в открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо (часть 1 статьи 448 поименованного Кодекса).

Проанализировав приведённые выше положения федерального законодательства, суд первой инстанции пришёл к правильному заключению о том, что установление органом местного самоуправления в оспариваемом предписании для участников конкурса дополнительного требования об отсутствии задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций является незаконным, и обоснованно признал его недействующим.

Изложенное свидетельствует о несостоятельности доводов апелляционных жалоб о том, что, приняв оспариваемое правовое предписание представительный орган местного самоуправления реализовал полномочие по распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Новосибирска.

Вместе с тем, доводы о неверном применении судом первой инстанции при разрешении данного дела норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также части 12 статьи 19 Закона о рекламе заслуживают внимания.

В силу части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Данный Закон, как это указано в статье 3, распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, под которой понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара, то есть объекта гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенного для продажи, обмена или иного введения в оборот на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 поименованного Закона).

Реклама является информацией, распространённой любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределённому кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке (пункт 1 статьи 3 Закона о рекламе).

При таком положении суждение о противоречии оспариваемого предписания статье 17 Закона о защите конкуренции является ошибочным.

Не может согласиться Судебная коллегия и с утверждение суда о противоречии оспариваемой нормы положением части 12 статьи 19 Закона о рекламе, которая регламентирует правоотношения по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Вывод суда первой инстанции о неопределенности оспариваемого предписания, расценённое как самостоятельное основание для удовлетворения заявленных требований, опровергается содержанием нормы, которая отвечает всем критериям внутренней определённости, является конкретной, в ней отсутствуют какие-либо неясности.

Вместе с тем, ошибочность приведённых позиций суда, подлежащих исключению из мотивировочной части решения суда, и обоснованность доводов апелляционных жалоб в этой части, поводом для отмены правильно по существу решения не являются.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 5 августа 2016 г. по существу оставить без изменения, исключив из мотивировочной части решения выводы о противоречии оспариваемого предписания части 12 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также суждения о неопределённости оспариваемой нормы.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.