Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2016 г. N 49-АПГ16-41 Решение суда первой инстанции, которым признаны не действующими пункты 3, 5, 6, 8, 9 приложения N 2 к Положению о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан, утв. решением Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 20 сентября 2012 года N 3-7/102 (в редакции решения Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617), оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2016 г. N 49-АПГ16-41

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" о признании недействующими пунктов 1, 3, 5, 6, 8, 9 "Критериев оценки для определения победителей конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных маршрутах" приложения N 2 к Положению о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 20 сентября 2012 года N 3-7/102 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан" в редакции решения Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617 "О внесении изменений в решение Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 20 сентября 2012 года N 3-7/102" по апелляционным жалобам Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан и общества с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 6 июня 2016 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление ООО "Авто Лайн".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" Волковой О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

решением Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан от 20 сентября 2012 года N 3-7/102 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан" (далее - решение Совета депутатов городского округа г. Салават от 20 сентября 2012 года N 3-7/107) утверждено Положение о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - Положение о проведении конкурса).

Решение Совета депутатов городского округа г. Салават от 20 сентября 2012 года N 3-7/107 было опубликовано 27 сентября 2012 года в издании "Выбор" N 142(9498).

В приложении N 2 к Положению о проведении конкурса перечислены критерии оценки для определения победителей конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных маршрутах (далее - критерии оценки). На момент рассмотрения дела судом первой инстанции в пунктах 1, 3, 4, 5, 6 указанного приложения содержались следующие критерии оценки: вместимость пассажирского автосалона (пункт 1); проведение техобслуживания автомобилей ТО-1 и ТО-2 (пункт 3); стоимость разовой поездки в автобусе (пункт 4); наличие в пассажирском транспорте мобильного терминала для персонифицированного учета поездок граждан в транспорте (пункт 5); наличие транспортных средств, оборудованных для перевозки граждан с ограниченными физическими возможностями (пункт 7).

Решением Совета депутатов г. Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617, опубликованным 4 декабря 2015 года в газете "Выбор" N 179-180(10105-10106), в решение Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 20 сентября 2012 года N 3-7/102 были внесены изменения, в частности в соответствии с пунктом 7 данного решения из критериев оценки исключен пункт 4 и дополнительно введены пункты 8 и 9, предусматривающие, соответственно, такие критерии оценки как количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан, произошедших по вине юридического лица, и опыт осуществления регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 8 решения Совета депутатов г. Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617, пункт 7 этого решения вступил в силу с 11 января 2016 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" (далее - ООО "Авто Лайн) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений предмета исковых требований, просило признать недействующими пункты 1, 3, 5, 6 критериев оценки и пункт 7 решения Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617 (фактически пункты 8, 9 критериев оценки), ссылаясь на противоречие критериев оценки, установленных оспариваемыми нормами, федеральному законодательству - Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований ООО "Авто Лайн" сослалось на то, что осуществляет деятельность в сфере регулярных пассажирских перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Салават Республики Башкортостан, приняло участие в конкурсе для заключения договора на право осуществления пассажирских перевозок на 2016 - 2020 годы, по результатам которого победителем было признано ГУП "Башавтотранс". По мнению административного истца, оспариваемые нормы приняты Советом городского округа город Салават с превышением полномочий и с целью ограничить конкуренцию между предприятием, которое занимается социальными перевозками по регулируемым тарифам, и предпринимателями в сфере регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, в связи с чем нарушены права административного истца на осуществление деятельности в указанной сфере.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 6 июня 2016 года административное исковое заявление частично удовлетворено. Признаны не действующими с 11 января 2016 года пункты 3, 5, 6 критериев оценки, в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 1 критериев оценки и пункта 7 решения Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617 (фактически пунктов 8, 9 критериев оценки) отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в этой части.

В апелляционной жалобе Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание представители Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан, администрации города Салават Республики Башкортостан и Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 указанного федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 7 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года N 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Башкортостан" к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 4 Устава городского округа город Салават Республики Башкортостан к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В силу части 1 статьи 17, части 2 статьи 25 Устава названного муниципального образования представительным органом городского округа является Совет, который по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Башкортостан, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, а также решения по вопросам организации деятельности Совета.

На федеральном уровне отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе связанные с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ), вступившего в законную силу со дня официального опубликования 14 июля 2015 года (за исключением статей 4-32, 36-38, вступивших в силу с 11 января 2016 года, и статей 33-35, 40, вступивших в силу по истечении одного года после дня официального опубликования закона).

Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, регламентирующими отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами.

Исходя из приведенных выше правовых норм, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Совет городского округа город Салават принял оспариваемый нормативный правовой акт и последующие изменения в него в пределах предоставленной ему компетенции, в надлежащей форме с соблюдением порядка введения нормативного правового акта в действие, в том числе правил опубликования.

Главой 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ установлены правила организации регулярных перевозок по регулируемым (статьи 14-15) и нерегулируемым (статьи 17-20) тарифам, в том числе общие условия и порядок проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статьи 21-24).

Частью 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрено, что установление требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам допускается муниципальным нормативным правовым актом, при этом в силу части 2 статьи 24 данного Федерального закона требования к содержанию, в том числе к описанию, предложения участника открытого конкурса, к форме и составу заявки на участие в открытом конкурсе устанавливаются организатором открытого конкурса.

Требования, предъявляемые к участникам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, перечислены в статье 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Частью 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрены критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, в том числе:

1) количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате проведения открытого конкурса, в расчете на среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения открытого конкурса;

2) опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден исполнением государственных или муниципальных контрактов либо свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок или иными документами, выданными в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами;

3) влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок (наличие кондиционера, низкого пола, оборудования для перевозок пассажиров с ограниченными возможностями передвижения, пассажиров с детскими колясками и иные характеристики);

4) максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Согласно части 4 статьи 24 названного федерального закона шкала для оценки указанных критериев устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.

Таким образом, в соответствии с приведенными выше нормами федерального законодательства правоотношения в сфере организации и проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, могут быть урегулированы муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми с учетом требований и ограничений, предусмотренных частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 8.3 Положения о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан в редакции решения Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года N 3-52/617, действовавшим на момент разрешения спора судом первой инстанции, предусмотрено, что допущенные к участию в конкурсе заявки оцениваются по балльной системе по каждому из критериев (согласно приложению N 2 к настоящему Положению).

Из содержания приложения N 2 к оспариваемому в части Положению в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, следует, что оценка и сопоставление заявок на участие в открытом конкурсе осуществляются по критериям, в том числе:

- вместимости салона пассажирского автотранспорта (пункт 1);

- проведения техобслуживания автомобилей ТО-1 и ТО-2 (пункт 3);

- наличия в пассажирском транспорте мобильного терминала для персонифицированного учета поездок граждан в транспорте (пункт 5);

- наличия кондукторов на все транспортные средства, выставленные на конкурс (пункт 6)

- наличия транспортных средств, оборудованных для перевозки граждан с ограниченными физическими возможностями (пункт 7)

- количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан, произошедших по вине юридического лица (пункт 8)

- опыта осуществления регулярных перевозок (пункт 9).

Отказывая в удовлетворении требований ООО "Авто Лайн" о признании недействующими пунктов 8, 9 критериев оценки или пункта 7 решения Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан от 30 ноября 2015 года, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что введенные этим пунктом дополнительные критерии оценки: "количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан, произошедших по вине юридического лица" и "опыт осуществления регулярных перевозок" согласуются с требованиями пунктов 1 и 2 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Судебная коллегия признаёт правильным и вывод суда об отсутствии противоречия федеральному законодательству пункта 1 критериев оценки, предусматривающего учёт вместимости пассажирского автосалона. При этом суд правильно исходил из того, что согласно пункту 4.4.4 Государственного стандарта РФ ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", принятого постановлением Госстандарта РФ от 14 ноября 2001 года N 461-ст, нормы вместимости относятся к техническим характеристикам транспортного средства. Учитывая, что в пункте 3 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ содержится неисчерпывающий перечень характеристик транспортного средства, влияющих на качество регулярных перевозок, суд пришел к правильному выводу о том, что Совет городского округа город Салават, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере организации транспортного обслуживания, был вправе установить дополнительный критерий вместимости автосалона как характеристику, влияющую на качество перевозок.

В то же время суд правомерно удовлетворил требования ООО "Авто Лайн" в части признания недействующими пунктов 3, 5 и 6 Критериев оценки, не признав их характеристиками транспортного средства, влияющими на качество перевозок, указанными в пункте 3 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Доводы представительного органа муниципального образования о том, что установленные в пунктах 3, 5 и 6 Приложения N 2 к оспариваемому Положению критерии проведения техобслуживания автомобилей ТО-1 и ТО-2, наличия кондукторов на все транспортные средства, выставленные на конкурс и наличия в пассажирском транспорте мобильного терминала для персонифицированного учета поездок граждан в транспорте, могут служить критериями оценки, поскольку отнесены федеральным законодателем к характеристикам транспортных средств, влияющим на качество и безопасность перевозок, были предметом проверки и оценки суда первой инстанции и обоснованно отклонены как несостоятельные. Оснований для несогласия с данным выводом суда Судебная коллегия не усматривает.

Так, ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования" требования к проведению техобслуживания автомобилей относит не к качественным характеристикам оказания услуги, а к процедурам организационно-технологической подготовки услуги (пункт 4.3.2, абзац 3 пункта 4.3.2.2.1).

Также действующее законодательство не предусматривает обязательного требования к наличию в пассажирском транспорте мобильного терминала для персонифицированного учета поездок граждан в транспорте и наличию кондукторов. ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования" данные свойства услуги не рассматривает с точки зрения оценки результатов оказания услуги и не относит их к качественным характеристикам.

Оснащение технологического процесса услуг пассажирского автомобильного транспорта техническими средствами и оборудованием, возможность и удобство заключения договора перевозки, приобретения проездных документов отнесено к мероприятиям подготовки средств технического и документального обеспечения, а не к влияющим на качество перевозок характеристикам транспортных средств.

Следовательно, законных оснований относить эти показатели к критериям оценки для определения победителей конкурса не имелось.

Доводы апелляционной жалобы общества с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" о несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, и доводы апелляционной жалобы Совета городского округа г. Салават Республики Башкортостан о нарушении судом норм материального и процессуального права, не могут быть приняты в качестве оснований для отмены постановленного по делу решения, поскольку противоречат содержанию судебного акта и основаны на ошибочном толковании законодательства, регулирующего правоотношения в сфере пассажирских перевозок.

Исходя из изложенного и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, не установлено, в апелляционных жалобах не содержится, решение суда подлежит оставлению без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 6 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета городского округа город Салават Республики Башкортостан и общества с ограниченной ответственностью "Авто Лайн" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.