Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 88-АПГ16-6 Об оспаривании Областной Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Томской области на 2016 год, утв. постановлением администрации Томской области от 25 декабря 2015 года N 484а

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 88-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Томской области о признании недействующими отдельных положений Областной Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Томской области на 2016 год, утверждённой постановлением Администрации Томской области от 25 декабря 2015 года N 484а

по апелляционной жалобе Администрации Томской области

на решение Томского областного суда от 8 августа 2016 года, которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Администрации Томской области Тумашовой К.В. и Сергеева А.В., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации Томской области, опубликованным 11 января 2016 года на официальном интернет-портале "Электронная администрация Томской области", утверждена Областная Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Томской области на 2016 год (далее - Территориальная программа).

Территориальная программа, определяя перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которых осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, в пункте 25 раздела 5 установила нормативы объёмов медицинской помощи, в том числе нормативы:

для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях за счёт средств областного бюджета - 0,061 койко-дня на 1 жителя (абзац девятый);

объём высокотехнологичной медицинской помощи в целом по Программе в расчёте на 1 жителя - 0,0033 случая госпитализации (абзац одиннадцатый).

В пункте 27 раздела 6 названного нормативного правового акта предусмотрены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи.

Так, на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств областного бюджета - 39958,5 рублей (абзац восьмой).

На 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счёт средств областного бюджета - 1600,3 рубля (абзац десятый).

Согласно пункту 28 этого же раздела подушевые нормативы финансирования в 2016 году составляют за счёт средств областного бюджета (в расчёте на 1 жителя) - 3 327,4 рубля.

Исполняющий обязанности прокурора Томской области просил признать несоответствующими федеральному законодательству и недействующими приведённые выше нормы регионального нормативного правового акта, мотивируя тем, что установленные ими нормативы объёма медицинской помощи и территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, а также территориальные подушевые нормативы финансирования ниже, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382 (далее - Федеральная программа).

Кроме того, о противоречии оспариваемых предписаний о нормативах финансовых затрат и о подушевом нормативе финансирования, по мнению административного истца, свидетельствует установление их размеров без применения коэффициента дифференциации, рассчитанного в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

Решением суда Томской области от 8 августа 2016 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Администрации Томской области ставится вопрос об отмене судебного акта по мотиву нарушения судом первой инстанции норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного Закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усреднённых показателей, установленных стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи могут быть предусмотрены территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой Программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела определено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи (на 1 жителя и на 1 застрахованное лицо) с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Федеральный законодатель также предусматривает возможность учитывать при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не только порядок оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, но и особенности половозрастного состава населения, уровень и структуру заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортную доступность медицинских организаций, а также сбалансированность объёма медицинской помощи и её финансового обеспечения, в том числе уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названые нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Суд первой инстанции, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах объёма медицинской помощи Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно констатировал, что Администрацией Томской области оспариваемые нормативы объёма медицинской помощи определены в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Установив, что оспариваемые территориальные нормативы объёма медицинской помощи в цифровом выражении ниже средних нормативов, доказательств их корректировки с учётом уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей Томской области не представлено, Министерством здравоохранения Российской Федерации понижающий коэффициент к средним нормативам объёма медицинской помощи для Томской области не устанавливался, суд первой инстанции законно признал абзацы девятый и одиннадцатый пункта 25 раздела 5 Территориальной программы недействующими.

Является правильным заключение суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству предписаний абзацев восьмого и десятого пункта 27 и пункта 28 раздела 6 Территориальной программы, поскольку нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования определены с нарушением предписаний абзаца одиннадцатого раздела VII Федеральной программы.

Согласно приведённой федеральной норме подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI (средние нормативы объёма медицинской помощи) и названным разделом Федеральной программы, с учётом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", который для Томской области составляет 1,4554.

Между тем, как установлено судом первой инстанции, размер оспариваемых нормативов финансовых затрат ниже, чем размер средних нормативов финансирования с применением названного коэффициента.

С учётом того, что подушевой норматив финансирования непосредственно зависит от норматива объёма медицинской помощи и норматива финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, требование федерального законодателя о необходимости расчёта подушевого норматива финансирования с учётом установленных для субъектов Российской Федерации коэффициентов дифференциации в равной степени относится и к расчёту норматива финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи.

Таким образом, для определения стоимости единицы норматива финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования необходимо провести коррекцию путём умножения величины соответствующих средних нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи по условиям её оказания за счёт бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации и средств обязательного медицинского страхования, установленных Программой, на величину коэффициента дифференциации.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, проанализировав приведённые правовые предписания федерального законодательства, сопоставив оспариваемые положения Программы с нормами Федеральной программы, сделал правильный вывод о признании Программы в оспариваемой части недействующей, как противоречащей требованиям федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены правильного решения суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Томского областного суда от 8 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Томской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.