Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2017 г. N 56-АПГ16-33 Об оспаривании решений Думы г. Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" и от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2017 г. N 56-АПГ16-33

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" и открытого акционерного общества "Приморский кондитер"

об оспаривании решений Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" и от 7 апреля 2010 г. N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа"

по апелляционной жалобе администрации города Владивостока и управления градостроительства администрации города Владивостока

на решение Приморского краевого суда от 21 сентября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

думой города Владивостока приняты решения от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее - решение N 119) "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" и от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее - решение N 462) "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа".

Решение N 119 действует в редакции решения Думы города Владивостока от 18 декабря 2014 г. N 401, а решение N 462 - в редакции решения Думы города Владивостока от 30 декабря 2014 г. N 408.

Общество с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" (далее - ООО "ПК") и открытое акционерное общество "Приморский кондитер" (далее - ОАО "ПК") обратились в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими генерального плана Владивостокского городского округа (далее - Генплан ВГО) в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:80 и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - ПЗЗ ВГО) в части установления двух территориальных зон в границах указанного земельного участка.

Заявленные требования обоснованы тем, что ОАО "ПК" на праве постоянного (бессрочного) пользования принадлежит спорный земельный участок, на котором расположены принадлежащие на праве собственности ООО "ПК" объекты недвижимости.

В соответствии с Генпланом ВГО земельный участок с кадастровым номером 25:28:040011:80 частично находится в границах красных линий автодорог. При этом согласно ПЗЗ ВГО названный земельный участок расположен одновременно в двух территориальных зонах - зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоне производственно-коммунальных объектов V класса вредности (П-4), что накладывает ограничение на эксплуатацию земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости, а также препятствует ООО "ПК" реализовать право на получение в собственность данного земельного участка.

Решением Приморского краевого суда от 21 сентября 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе администрация города Владивостока и управление градостроительства администрации города Владивостока, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и норм процессуального права, просят отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку нахождение указанного земельного участка в границах красных линий не изменяет его правового режима, не нарушает прав административных истцов. Кроме того, податели апелляционной жалобы указывают на то, что изменение правового режима земельного участка в соответствии с ПЗЗ ВГО не препятствует его использованию землепользователями в порядке части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Административными истцами поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В данном случае оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их принятия органом местного самоуправления в установленной форме (подпункт 26 пункта 1 статьи 5 Устава города Владивостока), подписаны главой муниципального образования, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействующими ПЗЗ ВГО, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что расположение указанного выше земельного участка в двух территориальных зонах противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 ЗК РФ.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования с установлением границ территориальных зон. Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, сложившейся планировки территории и существующего землепользования и должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (подпункты 1 и 4 части 1 статьи 34, часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Градостроительные регламенты, каждый из которых действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, определяют правовой режим земельных участков равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (части 1 и 3 статьи 36 ГрК РФ).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 ЗК).

Согласно пунктам 7 и 8 статьи 85 ЗК РФ, частям 7 и 8 статьи 35 ГрК РФ производственные зоны и зоны транспортной инфраструктуры имеют различное предназначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Из материалов дела усматривается, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:040011:80, предоставленный ОАО "ПК" на праве бессрочного (постоянного) пользования, сформирован и поставлен на кадастровый учет 9 февраля 1993 г. с видом разрешенного использования "для размещения и функционирования складских помещений" до утверждения оспариваемых положений ПЗЗ ВГО. Согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ ВГО указанный земельный участок находится в границах территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоны производственно-коммунальных объектов V класса вредности (П-4), для которых установлены различные градостроительные регламенты (пункты 36 и 42 ПЗЗ ВГО). При этом границы территориальных зон проходят через находящееся на этом земельном участке административное здание, принадлежащее ООО "ПК" на праве собственности.

Таким образом, границы территориальных зон установлены с нарушением требования о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, без учета существующего землепользования, в связи с чем ПЗЗ ВГО в оспариваемой части обоснованно были признаны судом первой инстанции не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что нахождение земельного участка и находящихся на нем объектов капитального строительства в двух территориальных зонах не нарушает прав административных истцов, поскольку они вправе использовать указанные объекты недвижимости в соответствии с установленными видами разрешенного использования до приведения их в соответствии с градостроительным регламентом подлежат отклонению. Оспариваемыми положениями ПЗЗ ВГО на данный земельный участок распространено действие градостроительных регламентов двух территориальных зон, что ведет к возникновению правовой неопределенности в отношении правового режима земельного участка.

Судебная коллегия полагает неправильным вывод суда первой инстанции о нарушении прав и законных интересов административных истцов красными линиями, утвержденными в проекте планировки территории в составе Генплана ВГО, в части, в которой они пересекают границы земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:80.

На земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:80 находятся введенные в эксплуатацию в 1978 году административное здание (кадастровый номер 25:28:000000:8781) и склад (кадастровый номер 25:28:000000:8778), на которые 9 и 10 июня 2014 г. зарегистрировано право собственности ООО "ПК".

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ, со статьей 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. В частности, к таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ) и утверждается главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа (часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Как следует из приведенных выше положений ГрК РФ, полномочиями на утверждение генерального плана и документации по планировке территории муниципального образования наделены различные органы местного самоуправления, назначение данных документов не совпадает. Отображение на картах генерального плана местоположения линейных объектов местного значения, в том числе автомобильных дорог, не равнозначно определению границ территорий, занятых такими объектами, которые обозначаются красными линиями на отдельных чертежах (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий), утверждаемых в составе документации по планировке территории.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Кроме того, согласно Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "РДС 30-201-98" (далее - Инструкция), действовавшей на дату принятия Генплана ВГО, а в настоящий момент применяемой в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается в составе градостроительной документации либо в виде отдельного документа. При этом вне зависимости от способа его утверждения проект красных линий выполняется в виде отдельного чертежа, после утверждения которого красные линии переносятся органами архитектуры и градостроительства на планшеты топоподосновы в масштабе 1:2000, охватывающие территорию всего поселения, и закрепляются на ней как сводный план красных линий. В том случае, если красные линии установлены до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий, чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки (пункты 3.8, 4.1, 4.2, 4.3, 4.7 и 4.8 Инструкции).

Согласно пояснениям Департамента градостроительства Приморского края проект планировки территории, на котором расположен земельный участок с кадастровым номером 25:28:040011:80, не утверждался. Суд первой инстанции также пришел к выводу, что в материалы дела не представлено доказательств принятия главой администрации города Владивостока отдельного решения об установлении красных линий автодороги, проходящих через названный земельный участок.

В составе Генплана ВГО не утверждалось отдельного плана красных линий и разбивочного чертежа красных линий, из карт, утвержденных в составе Генплана ВГО, не усматриваются, что на них отображены красные линии.

В данном случае на картах, утвержденных в составе Генплана ВГО, красные линии, в том числе обозначающие границы существующей и планируемой автодорог, не обозначены ни графически, ни при помощи поясняющих подписей.

Представленные в материалы дела фрагменты схем, заключение кадастрового инженера, топографический план с отображением на них красных линий не утверждались в составе Генплана ВГО и, следовательно, не являются доказательствами того, что красные линии отображены на картах названного документа территориального планирования.

Таким образом, поскольку Генплан ВГО в соответствии с ГрК РФ не является документом, которым утверждается расположение красных линий, и фактически не содержит оспариваемых положений в части обозначения красных линий, у суда первой инстанции не было правовых оснований для признания Генплана ВГО противоречащим актам большей юридической силы.

Решение суда подлежит отмене в части, как незаконное, с вынесением нового судебного решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в части признания частично не действующим Генплана ВГО в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:80.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 21 сентября 2016 г. по настоящему делу отменить в части.

Отказать обществу с ограниченной ответственностью "Приморский кондитер" и открытому акционерному обществу "Приморский кондитер" в удовлетворении требований о признании недействующим генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:80.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.