Представление Счетной палаты РФ от 15 марта 2016 г. N ПР 10-24/10-03 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка использования средств Фонда национального благосостояния, направленных на финансирование инфраструктурного проекта "Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей" в ОАО "Российские железные дороги"

Представление Счетной палаты РФ от 15 марта 2016 г. N ПР 10-24/10-03

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год проведено контрольное мероприятие "Проверка использования средств Фонда национального благосостояния, направленных на финансирование инфраструктурного проекта "Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей" в открытом акционерном обществе "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", Общество), по результатам которого установлены следующие нарушения и недостатки.

1. Показатели объемов финансирования Инвестиционного проекта в соответствии с паспортом, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. N 2116-р (далее - Паспорт), не соответствуют Детальному плану, утвержденному в соответствии с пунктом 2 протокола заседания Правительственной комиссии по транспорту от 30 декабря 2014 г. N 7, и Сводному перечню мероприятий, утвержденному распоряжением ОАО "РЖД" от 17 декабря 2014 г. N 3008.

В декабре 2015 года Правительственная комиссия по транспорту (протокол от 28 декабря 2015 г. N 9) утвердила актуализированный детальный план мероприятий Инвестиционного проекта (далее - Актуализированный детальный план), который также не соответствует Паспорту.

Согласно Актуализированному детальному плану срок финансирования Инвестиционного проекта увеличился на 2 (два) года - до 2019 года, что не соответствует Паспорту Инвестиционного проекта, согласно которому срок реализации проекта в фазе строительства предусмотрен до 2017 года.

Кроме того, в Актуализированном детальном плане внесены изменения в показатели финансирования мероприятий Инвестиционного проекта не только на 2015 год, но и за прошедшие годы (2013-2014 годы), а также общий объем финансирования уменьшен на 8 372,5 млн. рублей.

2. Параметры сводного перечня первоочередных мероприятий по развитию железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей (далее - Сводный перечень) переутверждались ОАО "РЖД" за 2014-2015 годы 4 раза.

Распоряжением от 1 октября 2015 г. N 2356р изменения внесены во все объекты Инвестиционного проекта, в том числе исключено значительное количество объектов, финансирование которых ранее было предусмотрено за счет средств Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ).

3. В Инвестиционную программу ОАО "РЖД" на 2015 год неоднократно вносились изменения. В результате этого объем финансирования Инвестиционного проекта на 2015 год был уменьшен на 51 869,6 млн. рублей, в том числе по источникам финансирования: федеральный бюджет - на 12 350,2 млн. рублей; средства ФНБ - на 36 821,6 млн. рублей; средства ОАО "РЖД" - на 2 697,7 млн. рублей.

Изменение Инвестиционной программы ОАО "РЖД" в декабре 2015 года позволило плановые показатели финансирования Инвестиционного проекта приблизить к фактическому исполнению.

При этом параметры финансирования Инвестиционного проекта согласно Инвестиционной программе Общества также не соответствуют Паспорту Инвестиционного проекта.

4. Откорректированные в декабре плановые показатели финансирования Инвестиционного проекта позволяют ОАО "РЖД" приблизить их исполнение за 2015 год к высокому уровню, в целом - 95,4%, в том числе: федеральный бюджет - 90,7%, средства ФНБ - 97,3%, средства ОАО "РЖД" - 95,8%.

При этом фактическое исполнение по отношению к Детальному плану, утвержденному в декабре 2014 года, составило в целом - 55,7%, в том числе: федеральный бюджет - 38,5%, средства ФНБ - 19,0%, средства ОАО "РЖД" - 91,3%.

Отсутствие утвержденной проектно-сметной документации явилось основной причиной несоблюдения сроков строительства и необеспечения ОАО "РЖД" планового освоения средств ФНБ в 2015 году.

5. В 2015 году Детальным планом предусматривалось проведение технологического и ценового аудита по 30 объектам. Фактически по состоянию на 1 декабря 2015 года получены аудиторские заключения по 25 объектам, рассмотрены Межведомственной рабочей группой по вопросам развития железнодорожного транспорта итоги технологического и ценового аудита только по двум мероприятиям Инвестиционного проекта.

В План проведения ТЦА включены мероприятия, находящиеся уже на этапе реконструкции, на стадии эксплуатации. Указанные факты свидетельствуют о низком качестве подготовки Плана проведения ТЦА.

6. Согласно Детальному плану, утвержденному в соответствии с пунктом 2 протокола заседания Правительственной комиссии по транспорту от 30 декабря 2014 г. N 7, в 2015 году предусматривалось выполнение строительно-монтажных работ за счет средств ФНБ на 88 объектах.

По состоянию на 1 декабря 2015 года заключены договоры по 73 объектам, из них на 30 объектах в 2015 году работы не проводились.

Из 43 объектов, на которых выполнялись и оплачивались строительно-монтажные работы, по 9 объектам в нарушение части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации ОАО "РЖД" проектная документация не утверждалась и в нарушение части 2, пункта 4 части 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствовали разрешения на строительство. По указанным объектам за 9 месяцев 2015 года за счет средств ФНБ перечислено 718,9 млн. рублей.

7. В марте 2015 года средства ФНБ поступили на расчетный счет ОАО "РЖД" в размере 50 000,0 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2016 года кассовый расход средств ФНБ составил 3 703,2 млн. рублей, или 7,4% от поступившего объема финансирования 2015 года.

По договору банковского счета, заключенному между ОАО "РЖД" и ПАО "Банк ВТБ", за март-декабрь 2015 года на остаток средств ФНБ начислены проценты в сумме 4 193,2 млн. рублей.

Полученные проценты учитываются Обществом в составе доходов от финансовой деятельности и расходуются в рамках ведения текущей хозяйственной деятельности.

8. Согласно сводным сметным расчетам стоимость объектов Инвестиционного проекта включает в себя затраты на строительный контроль и содержание службы заказчика-застройщика.

В связи с тем, что в соответствии с распоряжением ОАО РЖД" от 22 октября 2015 г. N 2518р "О специальных условиях расчетов по договорам, финансируемым за счет средств Фонда национального благосостояния и/или федерального бюджета и заключенным для модернизации железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей" указанные расходы не будут оплачиваться за счет средств ФНБ, остаток неиспользованных средств ежегодно будет составлять не менее 1,0 млрд рублей из 50,0 млрд, рублей полученных средств ФНБ.

9. ОАО "РЖД" распоряжением от 2 сентября 2011 г. N 1910р "О снижении затрат на приобретение товаров, работ и услуг" установило при расчете предельной цены для размещения заказа Общества на выполнение проектных, изыскательских, строительных, монтажных, ремонтных и других работ (услуг) по строительству для вновь начинаемых объектов понижающий коэффициент 0,9 к утвержденной сметной стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, капитального ремонта объектов капитального строительства.

При этом согласно условиям размещаемых заказов (закупок) в случае изменения нормативных актов ОАО "РЖД" об оптимизации стоимости строительства, коэффициент оптимизации стоимости подлежит соответствующей корректировке.

В дальнейшем распоряжением ОАО РЖД от 22 апреля 2015 г. N 1037р применение данного коэффициента оптимизации стоимости строительства приостановлено. Все договоры, заключенные по итогам ранее проведенных конкурсов (аукционов) с применение коэффициента оптимизации их стоимости 0,9, оплачивались в 2015 году с применением коэффициента 1.

Установленная решениями ОАО "РЖД" возможность применения и изменения коэффициентов оптимизации стоимости строительства по отношению к предельной цене размещенных заказов свидетельствует о том, что при расчете объемов, необходимых для реализации Инвестиционного проекта, были заложены резервы стоимости объектов капитального строительства.

10. ОАО "РЖД" при проведении в 2014 году конкурсов N N 55-ДКРС/2014, 63-ДКРС/2014, 205/ОК-ЦУКС/14 на выполнение строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционного проекта не размещало в составе конкурсной документации проектно-сметную документацию в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что является нарушением Федерального закона N 223-ФЗ:

пункта 3 части 9 статьи 4 - отсутствие в извещении о закупке объема выполняемых работ;

пунктов 1, 7 части 10 статьи 4 - отсутствие в документации о закупке сведений, определенных положением о закупке, в том числе установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам работ, к результатам работ и иные требования, связанные с определением соответствия выполняемой работы потребностям заказчика, а также сведений о порядке формирования цены договора.

В нарушение пункта 16 раздела 2 "Порядок подготовки процедур размещения заказов" Положения о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД", утвержденного распоряжением ОАО "РЖД" от 20 декабря 2011 г. N 2745р, предусматривающего формирование на стадии организации открытого конкурса обоснования предельной цены договора с приложением подтверждающих документов, обоснования предельной цены конкурсов N N 55-ДКРС/2014, 63-ДКРС/2014 отсутствуют.

По информации ОАО "РЖД" при проведении конкурсов начальная цена размещения заказа формировалась исходя из Сводного перечня первоочередных мероприятий по развитию железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона от 5 декабря 2013 г. N 393, путем вычитания из общей стоимости объекта стоимости выполнения проектно-изыскательских работ и предполагаемого средневзвешенного уровня затрат на комплектацию объекта необходимым оборудованием в размере 10% от стоимости выполнения строительно-монтажных работ.

11. При проведении в марте-апреле 2014 года открытого конкурса N 205/ОК-ЦУКС/14 в состав конкурсной документации был включен проект Генерального договора (приложение N 14 к конкурсной документации), который согласно условиям конкурсной документации (подпункт пункт 1.9.3 пункта 1. "Заключение договора" Раздела I, абзац четвертый раздела IV) должен быть заключен по итогам проведенного конкурса. Также разделом IV конкурсной документации установлено, что в рамках Генерального договора и по форме приложения N 2 к Генеральному договору с победителем будут заключены договоры на строительство, реконструкцию и ремонт объектов железнодорожного транспорта, указанных в приложениях к конкурсной документации.

Согласно пунктам 242, 243 Положения о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД", утвержденного распоряжением от 20 декабря 2011 г. N 2745р, заказчик направляет победителю проект договора, заключаемого по итогам процедуры размещения заказа, а победитель подписывает и передает его заказчику в установленные в документации сроки. Пунктом 1.9.2. Конкурсной документации установлено, что участник, признанный победителем конкурса, должен подписать договор не позднее 20 дней со дня размещения информации об итогах конкурса.

В нарушение вышеуказанных положений ОАО "РЖД" с победителем конкурса, АО "РЖДстрой", как с организацией, предложившей наибольший коэффициент снижения договорной цены, генеральный договор N 815 заключен через 6 месяцев после подведения итогов конкурса - 15 октября 2014 года, при этом после подведения итогов конкурса (протокол от 8 апреля 2014 года) 9 апреля 2014 года филиалом ОАО "РЖД" заключен договор N 140833, по форме, не установленной в конкурсной документации.

В генеральном договоре от 15 октября 2014 г. N 815 установлен лимит затрат в объеме, полностью соответствующему размеру лимитов затрат, указанному в конкурсной документации.

Стоимость комплекса работ по договору от 9 апреля 2014 г. N 140333 определена в размере 4 620,7 млн. рублей (без НДС), срок окончания договора - 31 декабря 2018 г.

Таким образом, в нарушение пунктов 1.9 и 4.2 раздела I конкурсной документации конкурса N 205/ОК-ЦУКС/14 ОАО "РЖД" заключено два договора от 15 октября 2014 г. N 815 и от 9 апреля 2014 г. N 140833, общая стоимость которых на 4 620,7 млн. рублей превышает стоимость, выставленную на торги.

Кроме того, помимо двух указанных договоров по итогам конкурса N 205/ОК-ЦУКС/14 ОАО "РЖД" заключило с АО "РЖДстрой" договор от 10 апреля 2014 г. N 259/Ч на строительство объекта железнодорожного транспорта "Комплексная реконструкция участка Карымская - Забайкальск. Строительство второго пути на участке разъезд 115 - Соктуй. Перегон разъезд 115". Строительство указанного объекта запланировано за счет средств ФНБ. Стоимость работ - 89,9 млн. рублей.

12. Распоряжением ОАО "РЖД" от 1 августа 2006 г. N 1594р "Об утверждении типовых условий расчетов по договорам, заключаемым от имени ОАО "РЖД" авансирование договоров подряда на выполнение строительно-монтажных работ не предусмотрено.

В нарушение распоряжения ОАО "РЖД" от 1 августа 2006 г. N 1594р в пункте 3.2. договора от 25 июля 2014 г N 462/Ч, заключенного с ООО "Трансюжстрой", прописано условие, согласно которому ОАО "РЖД" в течение 30 календарных дней с даты его подписания вправе выплатить подрядчику аванс в размере, установленном (согласованном) ОАО "РЖД", от стоимости работ, выполняемых подрядчиком в текущем году, либо от стоимости оборудования, поставляемого Подрядчиком по отдельному этапу в рамках настоящего договора.

По данному договору за счет средств ФНБ ООО "Трансюжстрой" перечислены авансы в сумме 1 491,9 млн. рублей.

Кроме того, сослагательное условие о выплате аванса устанавливалось непосредственно при осуществлении закупок в проекте договора, размещаемого в составе документации о торгах, что противоречит требованиям части 1 статьи 1 Федерального закона N 223-ФЗ в части развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

13. В рамках исполнения договора от 9 апреля 2014 г. N 140833, заключенного между ОАО "РЖД" и АО "РЖДстрой", подрядчиком АО "РЖДстрой" заключен субподрядный договор от 9 ноября 2015 г. N 15-15/СП-281 с филиалом ОАО "РЖД" - Центральной дирекцией по ремонту пути, что привело к удорожанию строительства расчетно не менее, чем на 1,2 млн. рублей.

Удорожание строительства связано с тем, что в стоимость paбот генподрядчика, оплачиваемых ОАО "РЖД", включены расходы на выполнение функций генподрядчика, а также рентабельность, достаточная для повышения инвестиционной привлекательности АО "РЖДстрой", и расходы на выполнения социальных обязательств, что предусмотрено распоряжением ОАО "РЖД" от 10 ноября 2011 г. N 2431р "Об утверждении регламента осуществления закупок товаров, работ, услуг в рамках корпоративного заказа ОАО "РЖД".

14. ОАО "РЖД" в 2015 году не обеспечены запланированные сроки строительства объектов Инвестиционного проекта и их строительная готовность.

15. АО "РЖДстрой", один из основных генеральных подрядчиков по объектам Инвестиционного проекта, договоры, заключенные в рамках исполнения договора от 9 апреля 2014 г. N РЖДС-140833, в основном в установленный срок не исполнены, объекты не построены.

16. Распоряжением ОАО "РЖД" от 14 июня 2012 г. N 1201 (в ред. приказа ОАО "РЖД" от 30 марта 2015 г. N 22) утверждено Типовое положение о корпоративном стандарте осуществления договорной работы между дочерними обществами ОАО "РЖД", позволяющее осуществлять закупку товаров, работ и услуг без проведения дополнительных процедур выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров (работ, услуг) и поручено в 2-х месячный срок провести корпоративные процедуры по утверждению дочерними обществами ОАО "РЖД" соответствующих положений.

Указанное распоряжение ОАО "РЖД" противоречит пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в части расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счётной палате Российской Федерации" Открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе:

1. Направить предложения в Минтранс России о внесении изменений в паспорт Инвестиционного проекта в целях приведения его в соответствие с показателями Актуализированного детального плана, утвержденного протоколом от 28 декабря 2015 г. N 9.

2. Обеспечить соблюдение требований распоряжения ОАО "РЖД" от 1 августа 2006 г. N 1594р "Об утверждении типовых условий расчетов по договорам, заключаемым от имени ОАО "РЖД" при осуществлении закупок и заключении договоров с контрагентами, плательщиком по которым является ОАО "РЖД", в части условий о выплате авансов.

3. Рассмотреть вопрос о пересмотре корпоративного стандарта осуществления договорной работы между дочерними обществами ОАО "РЖД" без проведения дополнительных процедур выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров (работ, услуг), как противоречащего пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

4. Определить источники финансирования расходов на осуществление строительного контроля и содержания службы заказчика-застройщика по объектам Инвестиционного проекта, финансирование которых осуществляется за счет средств ФНБ.

5. Провести служебные проверки по фактам заключения генерального договора от 15 октября 2014 года N 815, договоров от 9 апреля 2014 года N 140833 и от 10 апреля 2014 г. N 259/Ч в нарушение условий, установленных конкурсной документацией N 205/ОК-ЦУКС/14, отсутствия обоснования начальных цен по открытым конкурсам N N 55-ДКРС/2014, 63-ДКРС/2014, а также размещения извещений и документаций о торгах без сведений, определенных Федеральным законом N 223-ФЗ.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 25 февраля 2016 г. N 7К (1082).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Президенту ОАО РЖД" или лицу, исполняющему его обязанности, уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения представления в письменной форме с предоставлением подтверждающих документов в срок до 1 июля 2016 года.

Аудитор

В.Н. Богомолов