Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 82-АПГ16-4 Решение областного суда, которым признаны недействующими отдельные положения Правил благоустройства территории города Кургана, утв. решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012 года N 211, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 82-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Публичного акционерного общества "Курганская генерирующая компания" к Курганской городской Думе о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012 года N 211, по апелляционной жалобе Курганской городской Думы на решение Курганского областного суда от 3 августа 2016 года, которым административное исковое заявление Публичного акционерного общества "Курганская генерирующая компания" частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е. объяснения представителя Курганской городской Думы Конышевой П.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу представителей Публичного акционерного общества "Курганская генерирующая компания" Прибылева А.С. и Абрамовой Т.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012 г. N 211 (в редакции изменений от 27 августа 2014 г. и от 24 февраля 2016 г.) утверждены Правила благоустройства территории города Кургана (далее - Правила), которые опубликованы в городской газете "Курган и Курганцы" (129 (3324) за 2012 год, N 97(3388) за 2014 год, N 22 (3607) за 2017 год).

В абзаце 21 части 1 статьи 2 Правил дано понятие содержанию инженерных коммуникаций и сооружений как комплексу мероприятий, направленных на поддержание инженерных коммуникаций и сооружений в технически исправном состоянии, очистку наземных инженерных коммуникаций и сооружений от грязи и мусора, надлежащее содержание охранных зон инженерных коммуникаций.

Согласно пункту 11.10 части 11 статьи 3 Правил на территории города запрещается допускать частичное отсутствие тепловой изоляции, нарушение лакокрасочного покрытия, наличие ржавчины, придающее неэстетичный внешний вид инженерным коммуникациям и сооружениям.

Содержание и уборку объектов благоустройства осуществляют на земельных участках, находящихся в собственности, постоянном (бессрочном) или безвозмездном пользовании, аренде у физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и прилегающих к ним территориях - соответствующие физические, юридические лица, индивидуальные предприниматели (пункт 1.2 части 1 статьи 4 Правил).

Содержание и уборку объектов благоустройства осуществляют на участках теплотрасс, воздушных линий электропередачи, газопроводов и других инженерных коммуникаций - собственники или организации, их обслуживающие (пункт 1.8 части 1 статьи 4 Правил).

Содержание и уборку объектов благоустройства осуществляют на территориях, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям, другим инженерным сооружениям, работающим в автоматическом режиме (без обслуживающего персонала), а также к опорам линий электропередачи, мачтам, байпасам, - организации, эксплуатирующие данные сооружения (пункт 1.22 части 1 статьи 4 Правил).

Владельцы инженерных коммуникаций и сооружений обязаны не допускать произрастание поросли в охранных зонах инженерных коммуникаций (часть 6.1 статьи 9 Правил).

Владельцы подземных инженерных коммуникаций обеспечивают содержание в исправном состоянии, на одном уровне с полотном дороги, тротуаром, газоном колодцев и люков, а также их ремонт в границах разрушения дорожного покрытия, вызванного неудовлетворительным состоянием коммуникаций (пункт 1.2 части 1 статьи 11 Правил).

На владельцев наземных инженерных коммуникаций частью 5 статьи 11 Правил возлагается обязанность обеспечить уборку охранных зон инженерных коммуникаций от мусора.

Частью 6.1 статьи 12 Правил определено, что при ширине траншеи, равной или превышающей половину ширины проезжей части дороги, тротуара, восстановление асфальтобетонного, грунтового покрытия дорог, тротуаров после прокладки или ремонта подземных инженерных коммуникаций выполняется на всю ширину проезжей части дороги, тротуара с сохранением продольного и поперечного уклонов дорожного полотна и заменой бортового камня (при необходимости). При этом подлежит восстановлению также дорожная разметка из материала, аналогичного материалу нарушенной разметки, с привлечением специализированной организации.

Организация работ по уборке и благоустройству отведенной и прилегающей территорий возлагается на Администрацию города Кургана, собственников, арендаторов земельных участков, зданий и сооружений, собственников и нанимателей помещений в многоквартирных домах и организации, осуществляющие по договору управление многоквартирными домами, собственников жилых домов индивидуальной застройки (часть 2 статьи 22 Правил).

Публичное акционерное общество "Курганская генерирующая компания" обратилось в Курганский областной суд с административным иском о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в абзаце 21 части 1 статьи 2 Правил слов "надлежащее содержание охранных зон инженерных коммуникаций"; пункта 11.10 части 11 статьи 3 Правил; в пункте 1.2 части 1 статьи 4 слов "и прилегающих к ним территориях"; в пункте 1.8 части 1 статьи 4 слов "или организации, их обслуживающие"; пункта 1.22 части 1 статьи 4; части 6.1 статьи 9; в пункте 1.2 части 1 статьи 11 слов "а также их ремонт в границах разрушения дорожного покрытия, вызванного неудовлетворительным состоянием коммуникаций"; части 5 статьи 11; в части 6.1 статьи 12 слов "на всю ширину проезжей части дороги, тротуара", "с привлечением специализированной организации"; в части 2 статьи 22 слов "и прилегающей".

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что является собственником инженерных коммуникаций - тепловых сетей и трубопроводов горячего водоснабжения, применение оспариваемых положений возлагает на него не предусмотренные законом обязанности и служит основанием для привлечения к его ответственности, чем нарушаются его права. Полагал, что оспариваемые положения нормативного акта не соответствуют статье 71 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, абз. 2 статьи 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", части 4 статьи 7, пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Правилам технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 года N 115 (п. 1.6, 6.2.25, 9.2.18).

Решением Курганского областного суда от 3 августа 2016 года требования административного истца о признании недействующими части 6.1 статьи 9, части 5 статьи 11; слов в абзаце 21 части 1 статьи 2, пункте 1.8 части 1 статьи 4, пункте 1.2 части 1 статьи 11, части 6.1 статьи 12 Правил удовлетворены. В удовлетворении требований о признании недействующими пункта 11.10 части 11 статьи 3, пункта 1.2 части 1 статьи 4, пункта 1.22 части 1 статьи 4, части 2 статьи 22 Правил отказано.

В апелляционной жалобе Курганская городская дума просит об отмене решения суда в части признания недействующими вышеуказанных пунктов Правил и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в указанной части.

Представителем административного истца, прокурором, участвующим в деле, направлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодательный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского округа и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание части 6.1 статьи 9, части 5 статьи 11, абзаца 21 части 1 статьи 2, пункта 1.8 части 1 статьи 4, пункта 1.2 части 1 статьи 11, части 6.1 статьи 12 Правил и сопоставив приведенные нормы с федеральным законодательством в области тепло-водо-газоснабжения, в сфере дорожной деятельности, сделал обоснованный вывод о превышении органом местного самоуправления своих полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством при регулировании вопросов благоустройства, о вторжении в вопросы охраны и содержания инженерных коммуникаций, определения эксплуатационных требований состояния автомобильных дорог.

Из пункта 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для: размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов, размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Признавая недействующими вышеприведенные нормы Правил, суд правильно указал, что на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с тепло-водо-газоснабжением и в сфере дорожной деятельности: Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 N 808, Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 N 878, Типовые правила охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденные Приказом Минстроя России от 17 августа 1992 г. N 197, а также государственные стандарты по обеспечению безопасности дорожного движения. Государственный стандарт Российской Федерации "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденный постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 г. N 221 (ГОСТ Р 50597-93), ГОСТ Р 52289-2004 "Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 15 декабря 2004 г. N 120-ст.

При этом суд первой инстанции обоснованно применил положения статьи 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", статьи 41.3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", статьи 28.3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", согласно которым организации, в ведении которых находятся данные системы и (или) объекты, обязаны их содержать в исправном состоянии, проводить их текущий и капитальный ремонт. Принятые на федеральном уровне в развитие Федеральных законов правила охраны коммунальных тепловых сетей, газораспределительных сетей определяют вопросы их сохранности, проведения различных работ в пределах охранных зон коммуникаций.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 и статьей 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Осуществление дорожной деятельности обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также физическими или юридическими лицами, являющимися собственниками таких автомобильных дорог или правообладателями земельных участков, предоставленных для размещения таких автомобильных дорог.

Гражданское законодательство в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного кодекса (пункты 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемый пункт 1.2 части 1 статьи 11 Правил в части слов "а также их ремонт в границах разрушения покрытия, вызванного неудовлетворительным состоянием коммуникаций" возлагает обязанность по ремонту дорожного покрытия вне зависимости от классификации дорог на основании неудовлетворительного состояния коммуникаций без технологической связи с поврежденным колодцем (люком) и вины его правообладателя, то вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма вводит иное правовое регулирование отношений, вытекающих из обязательств вследствие причинения вреда, закрепленных главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, вторгаясь тем самым в компетенцию Российской Федерации, является верным.

Судом обоснованно признана недействующей часть 6.1 статьи 12 Правил, которая устанавливает дополнительные требования к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, относящихся по своей содержательности к техническим стандартам в области обеспечения безопасности дорожного движения, принятым на федеральном уровне.

При разрешении требования административного истца о признании не действующим в части пункта 1.8 части 1 статьи 4 Правил благоустройства суд первой инстанции с учетом положений статей 2, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации исходил также из того, что в отношении земельных участков, используемых для содержания инженерных коммуникаций различного назначения установлен специальный правовой режим охранных зон, содержание которого определяется не муниципальными правовыми актами, а положениями федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о том, что у представительного органа местного самоуправления имелись полномочия для принятия оспариваемых положений нормативного акта на основании пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку федеральное законодательство не предусматривает запрет на осуществление действий по благоустройству в охранных зонах инженерных коммуникаций, а обжалуемый нормативный акт не содержит норм, предписывающих собственникам или организациям осуществлять дополнительное бремя по содержанию не принадлежащего им имущества, являлись предметом исследования суда, вывод по ним имеется в решении и, с точки зрения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, является правильным. Позиция административных ответчиков основана на неверном толковании норм материального права, приведенных выше.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Курганского областного суда от 3 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Курганской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.