Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям по проекту федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации - (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект разработан с целью комплексного и системного регулирования отношений в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта, однако отмечает наличие следующих замечаний, которые целесообразно учесть при доработке законопроекта ко второму чтению.

1. Представляется, что совершенствование законодательства Российской Федерации в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства не должно ограничиваться только лишь приведением в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации положений об организационно-правовых формах юридических лиц, в которых такая деятельность может осуществляться, а должно предусматривать комплексное регулирование соответствующих общественных отношений. В связи с этим полагаем целесообразным расширить предмет данного законопроекта, включив весь комплекс общественных отношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

2. Законопроектом предлагается ввести новый понятийный аппарат для целей регулирования правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства (статья 3 законопроекта).

Однако в законопроекте отсутствует обоснованное четкое разграничение между понятиями "садовый земельный участок", "огородный земельный участок", "дачный земельный участок". Согласно законопроекту некоммерческая организация, создаваемая гражданами на добровольных началах для ведения садоводства и дачного хозяйства, может быть создана исключительно как садовое некоммерческое товарищество. При этом в законопроекте содержатся такие понятия как "дача", "дачный дом" при отсутствии соответствующих определений. Критерием же разграничения садового и огородного участков является наличие или отсутствие права на размещение дома. При этом садовый участок отождествляется с дачным участком, предполагает возможность строительства садового дома, а также объекта индивидуального жилищного строительства (дачного дома, дачи), а правовой режим огородного участка запрещает всякое капительное строительство, из чего следует вывод об идентичности правовых режимов земельных участков, предназначенных для садоводства и дачного хозяйства. Однако при этом по тексту Земельного кодекса Российской Федерации, а также иных федеральных законов (статья 29, пункты 2 и 15 статьи 32, 33, 35, 36 законопроекта) понятия "садоводство" и "дачное хозяйство" предлагается сохранить в качестве различных. Это свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к используемой терминологии и определению правового режима садовых и дачных земельных участков.

Законопроектом предлагается установить, что садовый (дачный) земельный участок может быть расположен только в границах территории садоводческого некоммерческого товарищества и предназначается для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур с правом отдыха и размещения садового дома, хозяйственных построек и объекта индивидуального жилищного строительства (дачного дома, дачи), за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Таким образом, законопроектом предлагается приравнять дачные дома (дачи) к объектам индивидуального жилищного строительства, т.е. правовой режим всех садовых земельных участков фактически будет предусматривать возможность индивидуального жилищного строительства, независимо от расположения таких участков в границах или за пределами границ населенных пунктов, что концептуально меняет правовой режим садовых и дачных земельных участков. Это может привести к ряду негативных последствий, таких как фактическое разрастание населенных пунктов, за пределами границ, установленных для них в генеральных планах поселений, существенное увеличение нагрузки на местные бюджеты, связанной с необходимостью обеспечения населенных мест социальной инфраструктурой (детскими образовательными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты и связи (почтовой службы), общественным транспортом, увеличение кадастровой стоимости соответствующих земельных участков, налогового бремени для их собственников), а также появлению оснований для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях (пункт 5 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации) в случае предоставления им садового земельного участка.

Таким образом, положения законопроекта об определении правового режима садовых и дачных земельных участков необходимо дополнительно проработать с целью выработки подхода, позволяющего как избежать указанных негативных последствий приравнивания земельных участков для садоводства и дачного строительства к участкам, предназначенным для индивидуального жилищного строительства, так и учесть позицию, выраженную в постановлениях от 14 апреля 2008 года N 7-П и от 30 июня 2011 года N 13-П Конституционного Суда Российской Федерации, о допустимости регистрации граждан по месту жительства в расположенных на садовых земельных участках и пригодных для постоянного проживания жилых строениях, которые фактически являются жилыми домами,.

Следует обратить внимание, что садовый дом законопроект предлагается рассматривать в качестве сооружения сезонного или вспомогательного использования. Однако, как отмечено в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2012 года N ВАС-15260/12, и вытекает из градостроительного законодательства (статья 36, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации) критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию. Исходя из позиции Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 11 марта 2015 года N 308-ЭС15-1282, вспомогательные объекты предназначены только для обслуживания основного объекта. В этой связи соответствующие положения законопроекта также нуждаются в уточнении.

3. Согласно части 1 статьи 1 Законопроекта его положения посвящены особенностям правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. При этом законопроект ограничивает перечень организационно-правовых форм, в которых может осуществляться садовая, огородническая и дачная деятельность, товариществом собственников недвижимости (статья 2 законопроекта).

В соответствии с пунктом 1 статьи 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами.

Однако садоводческое, дачное и огородническое хозяйство в значительном числе случаев ведется гражданами, которым земельные участки принадлежат на иных правах (пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, аренда) либо которые используют земельные участки только на основании членства в соответствующих некоммерческих объединениях (лица, имеющие право на приобретение земельных участков в соответствии с пунктом 2.7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Для решения указанной проблемы частью 11 статьи 9 законопроекта предлагается предусмотреть, что в случае, если садовые (дачные) или огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены на иных правах, чем право собственности, право участия (членство) в таких товариществах осуществляют землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков.

В соответствии с частью 4 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, могут определяться наряду с данным Кодексом, также другими законами и иными правовыми актами. В связи с этим положения о расширении возможного состава участников садового (огороднического) товарищества по сравнению с положениями Гражданского кодекса РФ должны содержаться в статьях 3, 6 Законопроекта.

4. Законопроектом предлагается установить необходимость внесения платы индивидуальными садоводами, огородниками и дачниками на создание и использование имущества общего пользования. При этом заключение каких-либо договоров не требуется.

Вместе с тем, какие-либо принципы расчета такой платы в законопроекте отсутствуют. Также в законопроекте отсутствуют правовые механизмы разрешения ситуаций, при которых индивидуальные садоводы, огородники и дачники пользуются только отдельными объектами общего пользования либо, к примеру, пользуются только дорогой общего пользования для прохода к своему земельному участку и при этом на земельном участке отсутствуют какие-либо объекты капитального строительства, электроснабжение, водоснабжение и прочее. Также отсутствуют какие-либо переходные положения, определяющие судьбу ранее заключенных в соответствии со статьей 8 Закона N 66-ФЗ договоров на пользование объектами инфраструктуры.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

6. Как предусмотрено пунктом 1 части 1 статьи 6 Законопроекта товарищество может быть создано гражданами с последующим предоставлением товариществу земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Данные положения не учитывают, что порядок предоставления земельных участков некоммерческим организациям для ведения садоводства и огородничества урегулирован положениями Земельного кодекса Российской Федерации, в числе прочего предусматривающими основания для отказа в предоставлении земельных участков данным организациям. В связи с этим необходимо дополнительно проработать правовые последствия неприобретения товариществом соответствующего земельного участка (возможность принудительной ликвидации, аннулирования регистрации юридического лица).

7. Статья 11 Законопроекта посвящена вопросам выплаты различных видов взносов. Помимо прочего указанной нормой устанавливаются правила внесения вступительных взносов членами товариществ. Однако правовые последствия невнесения гражданином вступительного взноса (невозможность вступления в товарищество, возможность взыскания взносов в судебном порядке) не урегулированы. Полагаем целесообразным рассмотреть возможность включения в законопроект положения об обязательности урегулирования таких вопросов в уставе товарищества.

Согласно части 13 статьи 11 Законопроекта размер вступительных и членских взносов определяется на основании финансово-экономического обоснования, утвержденного общим собранием членов товарищества. Однако соответствующее обоснование не требуется в случае установления размера целевых взносов.

Таким образом, положения законопроекта о видах взносов и порядке их расчета при ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства требуют дополнительного уточнения.

8. Согласно части 1 статьи 21 законопроекта местоположение объектов капитального строительства, относящихся к имуществу общего пользования товарищества, определяется в соответствии с зонами планируемого размещения объектов капитального строительства, утвержденными проектом планировки территории.

В то же время согласно части 2 статьи 20 Законопроекта разработка и утверждение проекта планировки территории не требуется применительно к огородническим некоммерческим товариществам.

Таким образом, из положений Законопроекта остается непонятным, каким образом будет определяться местоположение объектов общего пользования в огороднических некоммерческих товариществах.

9. Статьей 25 Законопроекта предлагается предусмотреть, что при ликвидации товарищества имущество общего пользования, находящееся в собственности товарищества, передается собственникам земельных участков в границах территории товарищества независимо от того, являлись ли они членами товариществами. При этом проектируемые положения не содержат правил относительно возможности передачи такого имущества лицам, не являющимся собственниками земельных участков, которые в соответствии с частью 11 статьи 9 законопроекта также могут являться членами товарищества.

Согласно пункту 8 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям (участникам), имеющим вещные права на это имущество или корпоративные права в отношении юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительным документом юридического лица.

Таким образом, законопроектом предлагается установить исключение из общих правил, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, что требует отдельного обсуждения.

Исходя из положений части 1 статьи 25 Законопроекта имущество общего пользования, за исключением земельных участков общего пользования, может быть передано кредиторам товарищества в случае его ликвидации. В то же время при ликвидации товарищества земельные участки общего пользования передаются собственникам земельных участков, а не кредиторам. Такой подход, во-первых, не соответствует принципу единства судьбы объектов недвижимости и земельных участков, на которых они расположены (подпункт 5 пункта 1 статьи 1, статья 35 Земельного кодекса Российской Федерации). Во-вторых, он вступает в противоречие с правовым режимом имущества общего пользования, которое предназначается исключительно для обеспечения возможности эксплуатации основных имущественных объектов, в данном случае садовых, огородных земельных участков, и доступа к ним и в связи с этим не может участвовать в обороте независимо от таких участков.

10. Законопроектом предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социально защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", а также Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", которыми предусматриваются льготы для данных категорий граждан в виде первоочередного (внеочередного) права на вступление в члены садоводческих и огороднических товариществ.

Однако законопроект не содержит положений, устанавливающих механизмы реализации такого права для данных льготных категорий граждан. Более того, такое право не может быть обеспечено без создания садоводческих и огороднических товариществ за счет бюджетных средств и по инициативе публично-правовых образований.

11. В части 5 статьи 37 законопроекта установлено, что для целей применения в проектируемом федеральном законе, в иных федеральных законах и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", если такие земельные участки не отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, считаются равнозначными. При этом не ясно, как будет урегулирован вопрос, в случае если такие земельные участки отнесены к землям сельскохозяйственного назначения (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

12. Кроме того, в урегулировании в рамках законопроекта нуждается вопрос об использовании и обслуживании электрических сетей, обеспечивающих ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также о возможности и порядке их передачи в собственность территориальных сетевых организаций или муниципальную собственность, который в Законопроекте не затронут.

К законопроекту также имеются замечания юридико-технического характера.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает законопроект и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении с учетом замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев