Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
на проект федерального закона N 90991-7 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров",
внесенный Правительством Российской Федерации
Досье на проект федерального закона
Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 90991-7 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.
Данный законопроект разработан в целях устранения несоответствия сведений, носящих взаимоисключающий характер, в Едином государственном реестре недвижимости и государственном лесном реестре, в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 15 февраля 2016 г. N ДМ-П13-779р, перечнем поручений Президента Российской Федерации от 11 июня 2016 г. N Пр-1138ГС (абзац 4 подпункта "з" пункта 2) и указанием Президента Российской Федерации.
Законопроектом предлагается внести изменения в целый ряд законодательных актов Российской Федерации, в частности, в Земельный, Градостроительный и Лесной кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", "О государственной регистрации недвижимости", предусматривающие введение механизма по устранению противоречий в сведениях Единого государственного реестра недвижимости в части принадлежности земельных участков к определенной категории.
Кроме того, в законопроекте делается попытка урегулировать порядок устранения пересечений границ земельных участков из состава земель лесного фонда с границами земельных участков, относящихся к землям иных категорий, поскольку в настоящее время описание таких земельных участков осуществляется различными способами и методами, что создает предпосылки возникновения многочисленных споров о правах, возникающих между различными землепользователями.
Также законопроект направлен на установление процедуры установления границ лесных поселков в качестве границ населенных пунктов с отнесением их к соответствующей категории земель.
Анализируя подходы, предлагаемые законопроектом в целях решения названных проблем, представляется концептуально неверным устанавливать безусловный приоритет Единого государственного реестра недвижимости над государственным лесным реестром, т.к. это не соответствует исходному поручению Президента Российской Федерации, согласно которому поручено устранить противоречия между государственным лесным реестром, государственном кадастром недвижимости и Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обратив особое внимание на защиту прав граждан, являющихся добросовестными приобретателями объектов недвижимости.
В настоящее время существуют значительные расхождения между данными государственного лесного реестра и данными Единого государственного реестра недвижимости в отношении местоположения границ и площади земель лесного фонда и отдельных лесных участков в его составе. Только в Московской области соответствующее расхождение касается почти 200 тыс. га. В целом по Российской Федерации указанные расхождения касаются, по разным оценкам, от 1,7 до 8 млн. га, учтенных в лесном реестре в составе земель лесного фонда.
В результате на практике возникают споры, решаемые в судебном порядке, связанные с наложением, пересечением границ, двойным учетом земельных участков в составе земель различных категорий. Указанные проблемы и споры возникают как в отношении земельных участков, приобретенных на законных основаниях (в том числе пересечение границ которых с границами земель лесного фонда произошло в результате технических и кадастровых ошибок), так и в отношении самозахваченных, самовольно застроенных и приобретенных при иных нарушениях законодательства лесных участков из состава земель лесного фонда.
Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2016 году был организован соответствующий мониторинг расхождений сведений вышеназванных государственных информационных систем. По результатам мониторинга установлено, что значительное количество выявленных случаев нарушает права Российской Федерации как собственника земель лесного фонда и является основанием для возбуждения уголовных дел, т.к. нарушение публичных прав произошло в результате заведомо недобросовестных, предумышленных действий (в частности, самовольной застройки земельных участков из состава земель лесного фонда с последующим незаконным их переводом в земли населенных пунктов путем принятия неправомерных решений местных администраций).
Законопроектом же предусматривается презумпция добросовестности всех правообладателей спорных земельных участков, зарегистрировавших свои права до 1 января 2017 года, что не может быть признано обоснованным и противоречит поручению Президента Российской Федерации.
Следует также иметь в виду, что проблема, решению которой посвящен законопроект, имеет первостепенное значение для густонаселенных регионов России, в первую очередь, для Московской области. При этом необходимо понимать, что в таких регионах в подавляющем количестве случаев спорные земельные участки относятся к наиболее ценным в экологическом значении лесам - защитным лесам, в частности, зеленым и лесопарковым зонам, ограниченным в обороте и имеющим наиболее строгий правовой режим, обусловленный, в первую очередь, запретом капитального строительства и проведения сплошных рубок лесных насаждений.
Несложно спрогнозировать, что очевидным негативным последствием реализации законопроекта в представленной редакции станет существенное снижение правовой защиты лесов, расположенных в непосредственной близости населенных пунктов, как экологической системы, вовлечение большей части спорных земельных участков в интенсивный гражданский оборот в целях жилищного строительства, невозможность включения спорных территорий лесов в состав лесопарковых зеленых поясов, и, как следствие, безвозвратное уничтожение расположенных на них лесных насаждений.
В Московской области эти последствия будут еще более плачевными с учетом того, что до настоящего времени в нарушение требований лесного законодательства здесь не определены в полном объеме границы лесничеств и лесопарков в границах земель лесного фонда, что не позволяет корректно провести сопоставление данных приводимых в соответствие друг с другом государственных информационных систем.
С учетом изложенного наиболее справедливым и адекватным подходом для решения проблем, послуживших основанием разработки законопроекта, видится проведение на территории субъектов Российской Федерации комплексных кадастровых работ в отношении земельных участков, для которых установлено противоречие сведений вышеназванных государственных реестров. Кроме того, представляется целесообразным сузить круг добросовестных правоприобретателей и распространить так называемую "лесную амнистию" исключительно на граждан, которые до 1 января 2007 года (дата введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации) либо до даты вступления в силу запрета на размещение на землях лесного фонда садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства приобрели, зарегистрировали права собственности и установили границы земельных участков в полном соответствии с действовавшим на тот момент земельным законодательством, либо имеют в собственности расположенные на данных земельных участках и приобретенные на законных основаниях здания, строения, сооружения. При этом обоснованным представляется установление ограничения срока действия законопроекта (например, до 1 июля 2019 года).
К отдельным проектируемым положениям законопроекта имеются следующие замечания.
1. Пункт 4 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ дополняется новым подпунктом, в соответствии с которым не требуется письменного согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков в случае образования из состава земель лесного фонда земельных участков в связи с установлением границ поселков, ранее созданных в целях освоения лесов (лесные поселки), и военных городков.
С данным предложением едва ли можно согласиться, т.к. предлагаемая норма не соотносится с общим содержанием статьи 11.2 Земельного кодекса РФ, предметом которой является образование земельных участков, а не особенности процедуры установления границ населенных пунктов в целях перевода земель и земельных участков из одной категории в другую (в данном случае - земель лесного фонда в земли населенных пунктов). Соответствующие особенности должны регулироваться в рамках Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую".
Кроме того, представляется спорным проектируемое ущемление прав правообладателей исходных лесных участков с учетом того, что лесные поселки, планируемые к переводу в земли населенных пунктов, ранее были созданы в целях освоения лесов, которое, согласно статье 12 Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляется в целях обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, а также развития лесной промышленности. При этом освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций. При освоении лесов на основе комплексного подхода в том числе осуществляются организация использования лесов, создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры.
Из взаимосвязи положений статей 12, 13 и 14 Лесного кодекса Российской Федерации, а также с учетом сложившейся практики функционирования лесозаготовительных и лесоперерабатывающих производств, следует, что лесные поселки являются разновидностью создаваемой при развитии лесной промышленности лесной инфраструктуры, которая имеет временный характер и после того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, - рекультивации. В подзаконных актах также встречаются упоминания о лесных поселках как о поселках лесозаготовителей временного типа.
Таким образом, лесные поселки как объекты лесной инфраструктуры ранее созданы в процессе освоения лесов лицами, которым лесные участки предоставлены для целей, перечисленных в статье 25 Лесного кодекса Российской Федерации (преимущественно такие поселки создавались при использовании лесов для заготовки и переработки древесины), в основном, на праве аренды. В этой связи проектируемый законопроектом пункт 4 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ создает предпосылки для возникновения противоречий Гражданскому кодексу Российской Федерации, которым предусматриваются исчерпывающие основания досрочного прекращения договора аренды в судебном порядке, и основания, предусмотренные договором аренды. Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит отсылки к иным федеральным законам, которыми могут быть дополнительно предусмотрены такие основания.
2. В отношении предлагаемых законопроектом взаимосвязанных изменений к статье 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (пункт 2 статьи 1 и статья 2 законопроекта) необходимо отметить следующее.
Во-первых, введение требования о согласовании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории при подготовке ее заинтересованным частным лицом с какими-либо органами государственной власти даже в случаях, установленных федеральными законами, противоречит правовой природе данного документа. Представляется, что в рамках правового института образования земельных участков в соответствии с указанной схемой все необходимые согласования должны осуществляться не лицом, осуществляющим ее подготовку, а исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, при подготовке решения об утверждении или об отказе в утверждении указанной схемы.
Во-вторых, предлагаемые изменения вводят необходимость избыточных согласований схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с уполномоченными в области лесных отношений органами государственной власти при образовании любых земельных участков, а не только потенциально имеющих пересечения с землями лесного фонда.
Представляется, что целью указанного согласования является проверка и предотвращение пересечения границ вновь образуемых земельных участков и лесных участков из состава земель лесного фонда, учтенных в лесном реестре и сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости. В этой связи содержащееся в последнем абзаце статьи 2 законопроекта изъятие из правила об обязательном согласовании с органами, уполномоченными в области лесных отношений, по критерию расположения земельного участка в границах населенного пункта или иной территориальной зоны, "разрешенное использование земельных участков в пределах которой не связано с ведением лесного хозяйства или сохранением окружающей природной среды" полностью нивелирует цели данной статьи, а также всего законопроекта вцелом.
Кроме того, в статье 2 законопроекта не учитывается, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области лесных отношений и органы, осуществляющие управление землями лесного фонда на территории соответствующего региона, не всегда совпадают в полном объеме. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями регионального значения, также являются уполномоченными в области лесных отношений. При этом они также обязаны осуществлять учет лесных участков в государственном лесном реестре. Таким образом, необходимо уточнить состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с которыми проводится согласование схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в целях проверки пересечения с лесными участками.
Следует также отметить, что терминология, используемая в последнем абзаце статьи 2 законопроекта, не соотносятся с терминологией лесного законодательства. В частности, термин "ведение лесного хозяйства" содержался в утратившем силу Лесном кодексе Российской Федерации (1997 г.) и не применяется в действующем Лесном кодексе Российской Федерации (2006 г.).
Далее, исходя из концепции законодательства об охране окружающей среды, сохранение окружающей природной среды не является видом деятельности, которое может быть интерпретировано как разрешенное использование земельных участков, т.к. меры по охране окружающей природной среды должны обеспечиваться собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями независимо от целевого назначения земель и разрешенного использования земельных участков.
3. Согласно изменениям, предлагаемым законопроектом к статье 14 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", принадлежность земельного участка к категории земель лесного фонда устанавливается в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации и (или) лесоустроительной документации.
Следует отметить, что лесные планы субъектов Российской Федерации не являются источниками сведений о принадлежности земельных участков к категории земель лесного фонда. Таким источником является государственный лесной реестр (систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором в том числе содержится документированная информация о составе и границах земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесных участках и об их границах).
Кроме того, необходимо иметь в виду, что согласно положениям части 1 статьи 14 Федерального закона от 04 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" лесоустроительная документация с 1 января 2009 года утратила юридическую силу.
4. Предлагаемые изменения в Лесной кодекс Российской Федерации представляются избыточными, т.к. с 1 января 2017 года предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков без проведения государственного кадастрового учета не допускается.
5. Положения части 4 проектируемой статьи 4.6 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" не имеют смысла с учетом того, что в соответствии с лесным законодательством в случае отнесения лесного участка к защитным лесам (в том числе к зеленым, лесопарковым зонам), изменение категории земель в отношении такого лесного участка не отменяет его принадлежности к лесам данного вида и не влечет изменение правового режима защитных лесов, установленного Лесным кодексом Российской Федерации.
Кроме того, не ясно, чем обусловлен запрет на отнесение к городским лесам земельных участков при установлении границ лесных поселков в качестве населенных пунктов. С учетом предлагаемой законопроектом редакции, лесные поселки могут стать единственным видом населенных пунктов, в которых не могут быть созданы городские леса, что необоснованно ограничивает право жителей таких поселков на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, с учетом изложенного, законопроект в представленной редакции, во-первых, не в полной мере соответствует, а в отдельных аспектах противоречит поручению Президента Российской Федерации, на реализацию которого он направлен, во-вторых снижает степень правовой защиты наиболее ценных видов защитных лесов, в-третьих, имеет множество правовых и юридико-технических недостатков, последствия которых просчитать и спрогнозировать в полном объеме невозможно в первую очередь ввиду отсутствия четкой определённости предмета правового регулирования.
В связи с изложенным, Комитет по аграрным вопросам считает, что проект федерального закона N 90991-7 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров", внесенный Правительством Российской Федерации, нуждается в существенной переработке и может быть поддержан только при условии устранения высказанных в настоящем заключении концептуальных замечаний.
Председатель комитета |
В.И. Кашин |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.